一、《條例》出臺的背景和重要意義

　　中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央高度重視依法依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了卓有成效的進展。民進作為參政黨，也主動適應(yīng)新時代履行職能和自身建設(shè)的需要，以黨為師，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒執(zhí)政黨制度建設(shè)的經(jīng)驗和思路，從全會重點工作的高度，加快民進規(guī)章制度體系建設(shè)步伐。

　　民進中央對現(xiàn)行的中央及省級組織的規(guī)章制度進行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)我們的規(guī)章制度建設(shè)還存在體系不夠健全、基礎(chǔ)主干規(guī)章有缺失，配套規(guī)章不夠齊全，無法形成各位階、各領(lǐng)域、各層級規(guī)章制度緊密銜接、榫卯契合的制度合力，不能滿足實踐需求等問題。

　　民進中央在大量調(diào)研基礎(chǔ)上，確定了規(guī)章制度建設(shè)思路：本屆任期內(nèi)，以貫徹會章要求為宗旨，積極穩(wěn)妥出臺條例，搭建民進規(guī)章制度體系的基本框架，有針對性制定相應(yīng)配套規(guī)章，建立集規(guī)劃、制定、備案、清理、解釋、評估于一體的制度建設(shè)體系，提高全會制度執(zhí)行意識和能力。

　　根據(jù)規(guī)劃，《社會服務(wù)工作條例》屬于2019年會中央第一批制定的條例。為做好起草工作，社會服務(wù)部成立了由劉文勝副部長任組長的起草組，綜合處負(fù)責(zé)具體的起草工作。我們從相關(guān)法律、執(zhí)政黨有關(guān)法規(guī)條例、社會服務(wù)理論、地方各級組織社會服務(wù)材料、日常工作經(jīng)驗成果等五個方面收集資料和學(xué)習(xí)研究，利用會議、業(yè)務(wù)調(diào)研等機會，廣泛征求各級組織、會員以及專家學(xué)者的意見建議?！稐l例》草案九易起稿，反復(fù)討論修改，經(jīng)民進十四屆十九次主席辦公會議審議通過，于2019年9月30日起開始施行。

　　蔡達(dá)峰主席對《條例》的起草給予了極大的支持和關(guān)心。工作啟動之初，他就召集部門全體同志，談了對民進構(gòu)建規(guī)章制度體系的設(shè)想，指出起草工作中應(yīng)注意的和應(yīng)著力解決的問題?！稐l例》草稿出來后，他又親自作了重要修改。王剛副主席親自布置、帶隊調(diào)研，對起草工作給予具體指導(dǎo)。會中央領(lǐng)導(dǎo)的重視，是我們做好起草工作的重要保障。民進各省級組織在《條例》的起草過程中，貢獻了大量智慧，為我們做好這項工作做出了重要貢獻。

　　民進自創(chuàng)始以來，老一輩領(lǐng)導(dǎo)人和各級組織開展了許多卓有成效的社會服務(wù)工作，為新中國各個時期的建設(shè)發(fā)展貢獻了民進力量，也形成了許多優(yōu)良傳統(tǒng)。但長期以來，我會社會服務(wù)工作各時期的方針路線、指導(dǎo)思想、工作原則、工作重點等，都是通過文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等形式傳達(dá)貫徹，隨著黨派自身建設(shè)、提升履職能力水平新要求的提出，各級組織開展社會服務(wù)工作迫切需要一些制度遵循予以規(guī)范。條例的出臺，使我會社會服務(wù)工作納入制度化、規(guī)范化軌道，體現(xiàn)了民進作為參政黨依法依規(guī)治會理念和法治精神，必將對全會社會服務(wù)工作起到進一步促進作用。

　　二、《條例》起草中的幾點思考

　?。?關(guān)于條例在民進規(guī)章制度體系中的地位

　　根據(jù)《規(guī)章制度制定條例》，民進規(guī)章的層級為：1會章——2條例——3規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。第一層級為會章，是民進根本性規(guī)章，是制定其他民進規(guī)章的基礎(chǔ)和依據(jù)，由民進全國代表大會制定。

　　條例處于第二層級，是對會章中重要內(nèi)容的貫徹做出基本規(guī)定，確保民進全會對會章的統(tǒng)一執(zhí)行，由民進中央統(tǒng)一制定。本條例就是依據(jù)會章的要求，對社會服務(wù)工作所作的專門規(guī)定。

　　第三層級是規(guī)則或規(guī)定、辦法、細(xì)則。它們是對條例的專門規(guī)定做出具體解釋，確保民進全會對條例的執(zhí)行，或按照條例要求和工作實際對某一方面工作做出專門規(guī)定，原則上不直接解釋會章，由民進中央、中監(jiān)委和省級組織依據(jù)各自職權(quán)范圍制定。

　　《社會服務(wù)工作條例》頒布執(zhí)行后，我們下一步將著手制定一批條例下一層級的規(guī)章制度。2020年社會服務(wù)方面將制定《民進公益慈善工作細(xì)則》、《民進社會服務(wù)項目管理細(xì)則》、《民進企業(yè)家聯(lián)誼會工作細(xì)則》、《民進開明畫院工作細(xì)則》四個細(xì)則。

　　２.關(guān)于社會服務(wù)如何界定

　　會章中關(guān)于社會服務(wù)的規(guī)定內(nèi)容較少，只在第一章工作總則第五條有所體現(xiàn)，就是“以服務(wù)為宗旨，面向社會，以人為本，關(guān)注民生，突出特色，開展社會服務(wù)工作，為人民群眾多辦實事”。我們起草工作的困難在于，一是來自會章的依據(jù)較少，而且是原則性的規(guī)定，只是指明了方向，缺乏具體的規(guī)范。二是社會服務(wù)工作如何界定。它的概念是什么？其內(nèi)涵、外延如何界定？這些會章里規(guī)定的比較模糊。三是目前統(tǒng)戰(zhàn)理論研究中，社會服務(wù)工作的地位并不明晰。我們梳理了一下，總的來看社會服務(wù)基本屬于參政黨履行職能的重要工作范疇。中共中央系列文件中，對社會服務(wù)的界定，中發(fā)（1989）14號文的表述：“民主黨派開展經(jīng)濟、科技、教育、法律、醫(yī)衛(wèi)、文化等咨詢及社會服務(wù)工作，要以服務(wù)為宗旨，注重社會效益?！敝邪l(fā)（2005）５號文在充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的參政議政作用項下，第18條的表述為：“黨委和政府有關(guān)部門要積極創(chuàng)造條件，支持民主黨派和無黨派人士緊密圍繞全面建設(shè)小康社會開展各種形式的社會服務(wù)活動”。2015年頒發(fā)的《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》中，社會服務(wù)放在了第三章第十三條“支持民主黨派和無黨派人士參政”，也就是“一參加、三參與”之后，僅一句：支持黨派“開展社會服務(wù)活動?！?/p>

　　中共有關(guān)文件中對民主黨派社會服務(wù)工作的表述雖然不多，但對中共各級組織和各級政府明確提出了支持民主黨派開展社會服務(wù)活動的要求，對民主黨派開展社會服務(wù)工作提出了“以服務(wù)為宗旨，注重社會效益”的要求。5號文還對民主黨派開展社會服務(wù)活動的方向，做了“緊密圍繞全面建設(shè)小康社會”的界定，這些都給了我們工作強有力的支撐。

　　起草工作中，我們先從概念入手，結(jié)合統(tǒng)戰(zhàn)理論、民進前輩所做的工作、民進各級組織70多年來的實踐，等等，梳理了社會服務(wù)的內(nèi)涵、外延以及分類。

　　我們認(rèn)為，民進的社會服務(wù)工作的界定至少應(yīng)該包括這么幾個要素：一是民進的優(yōu)良傳統(tǒng)，二是要發(fā)揮民進界別特色和優(yōu)勢，三是在不同時期，有不同的形式，始終是圍繞黨和國家大政方針、政策以及民進中心工作，參與經(jīng)濟社會建設(shè)，滿足社會需求，四是履行參政黨職能，促進自身建設(shè)。我們起草條例，最根本的依據(jù)是會章，在會章沒有做出相應(yīng)修訂之前，條例不能做太大的突破，只能先作一些延伸和擴展。

　　所以條例的定稿中，第二條對社會服務(wù)工作的界定，只簡單地表述為：“本會各級組織開展的、屬于《會章》工作總責(zé)范疇，為國家、為人民群眾提供服務(wù)的工作。”將來，隨著對參政黨社會服務(wù)理論和實踐的研究、總結(jié)，關(guān)于社會服務(wù)的概念，指導(dǎo)思想，基本原則等，將結(jié)合會章的修改進行相應(yīng)完善。

　　以上所說的幾個困難，是參政黨理論研究的課題之一，是長期以來困擾我們的理論問題，也是需要我們不斷探索的課題，希望各級組織和我們一起思考、共同努力，尋找一個完整的答案。

　　3.關(guān)于突出政治性、體現(xiàn)政黨性

　　這是我們在起草條例工作中非常關(guān)注、強調(diào)的一個要點。民進的社會服務(wù)工作與一般社會組織開展的公益慈善活動有什么不同？不同之處就在于它是中國特色社會主義參政黨的組織行為。參政黨的一切工作，都要突出政治性、體現(xiàn)政黨性，堅持正確的政治方向，同時還要體現(xiàn)民進參政黨性質(zhì)與特色。因此，我們在條例的起草中，始終貫穿了這一原則，并特別放在總則中加以強調(diào)。也就是條例的第三條、第四條，明確了社會服務(wù)工作的指導(dǎo)思想和基本原則。其中基本原則第一條就是政治性原則。其它三項——廣泛性原則、公益性原則和界別性原則，也都圍繞突出政治性、體現(xiàn)政黨性展開。

　　4.關(guān)于體現(xiàn)參政黨工作的整體性

　　一方面，參政黨各項工作是一個有機整體，思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和履行職能是相互融通、相互配合、相互促進的關(guān)系。社會服務(wù)工作是我會思想建設(shè)的重要手段，是各級組織特別是基層組織開展工作的重要方式，是參政黨履行職能的重要工作內(nèi)容。條例中體現(xiàn)了這一精神，在第十條和第十一條中，特別強調(diào)了，各級組織應(yīng)當(dāng)注重社會服務(wù)工作與自身建設(shè)相結(jié)合，加強自身的思想政治教育，在服務(wù)中增強政治信念；要與履行職能相結(jié)合，深入調(diào)研，及時反映社情民意，增強民主監(jiān)督、建言獻策的針對性。同時，“上下聯(lián)動、橫向互動”是發(fā)揮參政黨組織優(yōu)勢的必然要求和過程，因此，條例規(guī)定了各級組織的工作職責(zé)和相互合作的義務(wù)，也從另一方面體現(xiàn)了參政黨工作的整體性。

　　5.條例做原則性規(guī)范，宜粗不宜細(xì)，為各級組織發(fā)揮特色優(yōu)勢留有余地

　　考慮到各地發(fā)展程度不同，會員結(jié)構(gòu)甚至特色優(yōu)勢都有所不同，可調(diào)動的資源也不同，而條例層級較高，因此，條例只對會章的貫徹做出基本規(guī)定，原則性的規(guī)范較多，我們考慮這樣可以為各級組織制定細(xì)則留下操作空間，同時也為各級組織在大原則下，創(chuàng)新工作預(yù)留了廣闊空間。