一、條例出臺的背景和重要意義

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央高度重視全面從嚴治黨、依法依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得重要進展和卓越成效。民進作為與中國共產(chǎn)黨通力合作的參政黨，理應(yīng)主動適應(yīng)新時代自身建設(shè)和履行職能的需要，認真學(xué)習(xí)借鑒執(zhí)政黨制度建設(shè)的經(jīng)驗和思路，夯實自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)，為履職盡責(zé)提供強有力的制度保障。為此，民進中央領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視，系統(tǒng)深入研究，由蔡達峰主席分工負責(zé)，高友東副主席兼秘書長協(xié)助，搭建了工作班子，制定了工作計劃，以堅強決心和科學(xué)部署，從全會重點工作的高度，加快民進規(guī)章制度體系建設(shè)步伐。

　　在全面系統(tǒng)梳理了現(xiàn)行的民進中央33項規(guī)章及中央機關(guān)92項規(guī)章，29個省級組織499項規(guī)章及省級機關(guān)641項規(guī)章后發(fā)現(xiàn)，民進規(guī)章制度建設(shè)還存在體系不夠健全，基礎(chǔ)主干規(guī)章有缺失，存在一定制度空白，配套規(guī)章也不夠齊全，無法形成各位階、各領(lǐng)域、各層級規(guī)章制度緊密銜接、榫卯契合的制度合力；不同程度地存在老化、重復(fù)甚至沖突的現(xiàn)象，不能完全滿足實踐需求；名稱、概念、功能、體例、層級、編制程序等方面沒有統(tǒng)一規(guī)范的設(shè)定，規(guī)章制度建設(shè)的科學(xué)性需要提高等問題。針對存在的問題，民進中央積極研究探索，專程赴中共中央辦公廳法規(guī)局調(diào)研，深入了解執(zhí)政黨的做法和經(jīng)驗，赴部分省級組織調(diào)研，實地了解民進地方規(guī)章制度建設(shè)情況和意見建議，最終提出了建設(shè)思路：本屆任期內(nèi)，民進將以貫徹會章要求為宗旨，積極穩(wěn)妥出臺條例,搭建民進規(guī)章制度體系四梁八柱，有針對性制定相應(yīng)配套法規(guī)，建立集規(guī)劃、制定、備案、清理、解釋、評估于一體的制度建設(shè)鏈條，提高全會制度執(zhí)行意識和能力。

　　構(gòu)建完善的規(guī)章制度體系是一個系統(tǒng)工程，需要協(xié)同推進“立、改、廢、釋”工作，其中“立”是基礎(chǔ)。制定規(guī)章本身要有制度依據(jù)和保障，國家有立法法，中共有黨內(nèi)法規(guī)制定條例。民進也亟需建立此類制度，規(guī)范全會的規(guī)章制度制定工作。為此，由蔡主席親自擔(dān)任組長，民進中央起草了中國民主促進會規(guī)章制度制定條例。為確保文稿質(zhì)量，草案先后經(jīng)主席辦公會議、主席會議討論研究，并通過調(diào)研、座談、書面征集等多種形式，廣泛征求了民進中央常委、各專門委員會主任、各省級組織以及中央黨校、中國法學(xué)會、中央社院、中國政法大學(xué)等專家的意見建議，并在民進十四屆二中全會上專門安排小組討論研究。起草組逐條認真研究，對合理化建議進行了充分吸收，條例草案最終順利通過全會審議。

　　條例的出臺，明確了會章是最根本的民進規(guī)章，是制定其他規(guī)章的基礎(chǔ)和依據(jù)，必將促使各級組織和廣大會員進一步熟悉會章，增強貫徹會章的意識；加強了民進規(guī)章制度建設(shè)的頂層設(shè)計，為提高制定質(zhì)量，維護全會規(guī)章制度的權(quán)威性、統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和有效性提供了制度保障；體現(xiàn)了民進作為參政黨依法依規(guī)治會理念和法治精神。

　　二、逐條解析

　　規(guī)章制度制定條例共七章，分別為總則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估及附則，共二十八條。

　　第一章 總則

　　1.第一條，規(guī)定了制定目的和依據(jù)

　　制定本條例，首先是為了貫徹會章的要求。會章的總綱部分明確指出，要以制度建設(shè)為保障，全面加強自身建設(shè)，不斷提高全會的整體素質(zhì)和履行職責(zé)的能力。制度建設(shè)，一般包含“立、改、廢、釋”幾方面的工作，其中“立”是基礎(chǔ)。會中央方面，為了實現(xiàn)制度層面對會章中規(guī)定的機構(gòu)、職權(quán)、職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)、工作要求等方面的落實，構(gòu)建民進規(guī)章體系的基本框架，需要制定、修訂一大批規(guī)章制度。地方組織基層組織方面，也需要根據(jù)上位規(guī)章要求或工作實際，制定相應(yīng)的規(guī)章制度。而制定規(guī)章本身要有制度依據(jù)和保障，國家有立法法，中共有黨內(nèi)法規(guī)制定條例。規(guī)范和保障民進的規(guī)章制度制定工作，讓大家在制定規(guī)章制度的時候有據(jù)可依，制定出來的制度具有權(quán)威性、統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和有效性，是十分必要的，也是我們制定規(guī)章制定條例目的。

　　2.第二條，規(guī)定了“民進規(guī)章制度”的適用范圍，是指民進制定的，規(guī)范和保障民進組織工作和會員行為的，以條款形式表述的制度性文件的總稱。條款形式表述，是起草規(guī)章時最基本的要求。

　　3.第三條、第四條，規(guī)定了民進規(guī)章的層級和制定權(quán)限。參照黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合民進實際，為了簡明實用，條例對民進規(guī)章設(shè)定了三個層級。

　　一是會章。會章是民進根本性規(guī)章，是制定其他民進規(guī)章的基礎(chǔ)和依據(jù)，由民進全國代表大會制定。本條例也是依據(jù)會章對制度建設(shè)的要求所作的專門規(guī)定。

　　二是條例。條例對會章中重要內(nèi)容的貫徹作出基本規(guī)定，確保民進全會對會章的統(tǒng)一執(zhí)行，由民進中央統(tǒng)一制定。

　　三是規(guī)則或規(guī)定、辦法、細則。它們是對條例的專門規(guī)定作出具體解釋，確保民進全會對條例的執(zhí)行，或按照條例要求和工作實際對某一方面工作作出專門規(guī)定，原則上不直接解釋會章，由民進中央、中監(jiān)委和省級組織依據(jù)各自職權(quán)范圍制定。

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　　這里需要明確的是，并非省級以下的組織就沒有制定規(guī)章制度的權(quán)利了。比如中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限到省級，目前只在幾個副省級城市做試點。但事實上，省級以下的黨組織，肯定存在一些上級組織制定的黨內(nèi)法規(guī)沒有做出明確規(guī)定，但本地實際工作又確實需要的情況，這時，可以出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，只是這些規(guī)章制度，不屬于“黨內(nèi)法規(guī)”的范疇罷了。同理，“民進規(guī)章制度”的制定權(quán)限到省級組織。省級以下組織，可根據(jù)上位民進規(guī)章和本地實際需要，制定不與上位民進規(guī)章相抵觸的規(guī)章制度，這些制度屬于地方性的規(guī)章制度，不屬于“民進規(guī)章制度”這個專屬概念的范疇。這些規(guī)章制度，以及在履行職責(zé)、自身建設(shè)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件，都可以用于指導(dǎo)實際工作。

　　此外，關(guān)于在制定條例中有對會章的規(guī)定，這是因為會章沒有就自身在民進規(guī)章制度體系中的地位及與其他民進規(guī)章之間的關(guān)系作出明確規(guī)定，在會章沒有作出相應(yīng)修訂之前，只能先在規(guī)章制定條例中作出說明。這也是參考了執(zhí)政黨的做法。

　　4.第五條，規(guī)定了規(guī)章制定工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作部門。民進規(guī)章制度的制定工作在民進中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，有利于加強對全會規(guī)章制度建設(shè)的頂層設(shè)計。

　　5.第六條，規(guī)定了制定民進規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)遵循的原則。必須貫徹中國共產(chǎn)黨的理論和路線、方針、政策以及遵守憲法和法律，我們制定的民進規(guī)章一定要政治方向正確，不與憲法和法律相違背；從民進事業(yè)發(fā)展需要和自身建設(shè)實際出發(fā)，就要求大家制定規(guī)章制度，要注重圍繞中心服務(wù)大局，民進事業(yè)發(fā)展需要什么制度就制定什么制度，而不是為了制定而制定；民主集中制是執(zhí)政黨根本的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，對于參政黨而言，制度建設(shè)同樣必須堅持民主集中制原則；制定規(guī)章制度時，必須要以會章為基礎(chǔ)和依據(jù)，因此，一定要認真研讀會章，弄清楚會章到底提出了哪些方面的要求，應(yīng)該如何通過制度予以貫徹，保障對會章規(guī)定的執(zhí)行；權(quán)威性、統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和有效性這“五性”，是對民進規(guī)章制度的方針性的要求。權(quán)威性要求，一方面指的是制度本身的權(quán)威性，要“有法必依”，另一方面指的是體系上的權(quán)威性，民進中央立足全會，統(tǒng)一管理規(guī)章制定工作，上位民進規(guī)章對下位規(guī)章具有約束作用；統(tǒng)一性要求，源于目前中央及各省的現(xiàn)行的規(guī)章，名稱為意見、辦法、規(guī)定、規(guī)則、制度、通則、簡則、條例、說明等的各種各樣，概念、功能、體例、層級上沒有統(tǒng)一設(shè)定。因此，要通過制定條例來規(guī)范，增強統(tǒng)一性；系統(tǒng)性要求，源于現(xiàn)行規(guī)章還普遍存在內(nèi)容分布不全面，會章明確規(guī)定的有些職責(zé)、工作、職權(quán)和制度等，尚未建立規(guī)章。因此，必須依據(jù)會章，擬定自身建設(shè)和履行職責(zé)各項條例，構(gòu)建民進規(guī)章制度體系框架，各條例根據(jù)需要，再制訂規(guī)則細則，從而形成內(nèi)容比較全面的成系統(tǒng)的規(guī)章體系；規(guī)范性要求，源于現(xiàn)行規(guī)章，編法各異，沒有遵從統(tǒng)一規(guī)范的制定程序。因此，需要把規(guī)章的起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和管理程序，作為基本內(nèi)容，做出明確規(guī)定；有效性要求，指的是針對民進組織、班子、機構(gòu)和會員的行為，設(shè)定行為規(guī)范的情節(jié)和評判標(biāo)準(zhǔn)，要盡可能作出約束性的規(guī)定，倡導(dǎo)性的規(guī)定也要明確是非界限，便于執(zhí)行、監(jiān)督和評價，保障會章規(guī)定的職權(quán)、任務(wù)和責(zé)任的落實。

　　第二章 規(guī)劃與計劃

　　6.第七條，規(guī)定了民進中央要制定規(guī)章制度建設(shè)規(guī)劃和年度計劃。在規(guī)劃的制定過程中，要把握統(tǒng)籌安排，突出重點，有序推進幾點要求。著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的民進規(guī)章制度體系，立體式、全方位推進民進規(guī)章制定工作。把階段性任務(wù)與戰(zhàn)略性目標(biāo)結(jié)合起來，按照急用先立原則，抓住核心、關(guān)鍵、亟需制定的民進規(guī)章項目，集中力量重點推進，努力在主要方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破。

　　7.第八條，規(guī)定了規(guī)劃及計劃的起草責(zé)任部門和審批機關(guān)。

　　8.第九條、十條，規(guī)定了中監(jiān)委和各省級組織應(yīng)該根據(jù)工作需要制定規(guī)劃和計劃，但具體要求不做統(tǒng)一規(guī)定。

　　規(guī)劃和計劃確定后要嚴格執(zhí)行，確保其權(quán)威性。執(zhí)行過程中，如確有必要，必須由審批機關(guān)按程序進行調(diào)整。

　　實際工作中，會中央也是嚴格按照規(guī)章制定條例的規(guī)定來執(zhí)行的，分別制定了民進中央本屆任期內(nèi)的規(guī)章制度建設(shè)五年規(guī)劃和年度計劃。五年規(guī)劃以依據(jù)會章和實際需要為出發(fā)點，以構(gòu)建框架體系（擬出臺27項條例），建立工作機制（執(zhí)行制定條例規(guī)定的清理、起草、審批、備案、解釋、評估等工作程序，建立機制）以及提升執(zhí)行意識和能力（開展規(guī)章制度的宣講教育，加強監(jiān)督檢查，進行實施評估等，保障制度落實）為主要任務(wù)，以整體謀劃、重點推進，問題導(dǎo)向、急用先立、立改廢釋并舉為基本要求。

　　五年規(guī)劃實施中，會中央將統(tǒng)籌安排中監(jiān)委和中央機關(guān)的規(guī)章建設(shè)任務(wù)。省級組織可以參照會中央規(guī)劃，制定各自的規(guī)劃，并統(tǒng)籌安排各自監(jiān)委會和機關(guān)的規(guī)章建設(shè)任務(wù)。

　　第三章 起草

　　9.第十一條、十二條，規(guī)定了起草民進規(guī)章必須包含的要素和行文規(guī)范。草案要以條款形式表述，并具備以下要素：名稱；制定目的和依據(jù)；適用范圍；具體規(guī)范；解釋機關(guān)；施行日期。具體起草中，一般目的依據(jù)、適用范圍、基本原則等在總則部分闡述，后面是具體的管理規(guī)范，解釋機關(guān)、施行日期等一般在附則部分。此外，依據(jù)明確、內(nèi)容具體、邏輯嚴密、表述規(guī)范、行文簡潔，具有約束性和可操作性，這些都是在起草過程中應(yīng)當(dāng)堅守的，使得制定出來的規(guī)章制度真的有效管用。

　　10.第十三條，指出起草規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行規(guī)章相銜接。對同一事項，如果需要作出與現(xiàn)行規(guī)章不一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在草案中作出廢止或者如何適用現(xiàn)行規(guī)章的規(guī)定，并在報送草案時說明情況和理由。這就需要在起草之前，認真研究現(xiàn)行相關(guān)制度，在起草新規(guī)章的同時，完成相關(guān)制度的清理工作。

　　11.第十四條，規(guī)定了起草工作的責(zé)任分工。參考了黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合民進實際擬定。中監(jiān)委和各省級組織負責(zé)各自的規(guī)章起草工作。一些規(guī)章的內(nèi)容，可能有涉及其他部門和單位工作范圍的事項，起草方要同有關(guān)部門和單位協(xié)商一致。如果經(jīng)協(xié)商未能取得一致意見，應(yīng)當(dāng)在報送草案時對有關(guān)情況作出說明，以便審批機關(guān)協(xié)調(diào)解決和決策，避免為今后制度施行留下隱患。

　　12.第十五條、十六條，規(guī)定了要廣泛征求意見，撰寫必要的說明。其中說明這點容易被大家忽視，這方面在會中央層面做的還是相對成熟的，所有上會討論的文件，都會撰寫相應(yīng)的說明文件，以便領(lǐng)導(dǎo)在審議時知道來龍去脈和審議的重點。

　　第四章 審批與發(fā)布

　　13.第十七條，規(guī)定了民進規(guī)章制度的審批機關(guān)、發(fā)布機關(guān)與制定機關(guān)一致。誰制定，誰審批，誰發(fā)布。中監(jiān)委，各省級組織均有對各自制定的規(guī)章的審批權(quán)限，只是需要報送會中央備案。這個稍后在備案的章節(jié)會做詳細說明。

　　14.第十八條，規(guī)定了要有專門的部門對擬提交審議的草案進行審核。做好審核工作，需要大量的相關(guān)知識積累，要對上位法規(guī)、規(guī)章及本組織所有規(guī)章制度均有比較全面的了解，要求高，任務(wù)重。

　　對審核中存在問題的規(guī)章，審核部門可以向起草部門提出修改意見。如起草部門不采納修改意見，審核部門是有權(quán)向?qū)徸h批準(zhǔn)機關(guān)提出修改、緩辦或者退回的建議的。

　　15.第十九條，二十條，規(guī)定了發(fā)布、試行等問題。

　　第五章 適用與解釋

　　16.第二十一條，規(guī)定了規(guī)章三個方面的效力次序。

　　各位級規(guī)章的效力，從高到低依次為：會章，條例，規(guī)則或規(guī)定、辦法、細則；各層級機關(guān)制定的規(guī)章的效力，從高到低依次為：民進全國代表大會，民進中央，中監(jiān)委，各省級組織；同一機關(guān)制定的新舊規(guī)章的效力，新規(guī)章高于舊規(guī)章。

　　17.第二十二條，規(guī)定了民進中央有權(quán)對中監(jiān)委和民進各省、自治區(qū)、直轄市委員會存在問題的規(guī)章制度責(zé)令改正或者予以撤銷。這個無論在黨委還是政府系統(tǒng)也都是這么做的。

　　18.第二十三條，對規(guī)章的解釋作出了規(guī)定。在本條例施行前發(fā)布的規(guī)章，未明確規(guī)定解釋機關(guān)的，由審批機關(guān)決定和發(fā)布解釋意見。解釋同規(guī)章制度具有同等效力。

　　第六章 備案、清理與評估

　　19.第二十四條，規(guī)定了中監(jiān)委、各省級組織批準(zhǔn)的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)報送民進中央備案。民進中央會對于存在問題的規(guī)章，有權(quán)責(zé)令改正或者予以撤銷。所以，這里所說的備案，實際上是備案審查制度，對維護民進規(guī)章制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性具有重要意義。這里要求的批準(zhǔn)后30日，而不是發(fā)布后30日內(nèi)備案，旨在提高規(guī)章制度的權(quán)威性，在正式發(fā)布之前提請上級組織備案審查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，可以避免發(fā)布后改正或撤銷的現(xiàn)象，體現(xiàn)民進規(guī)章制度的嚴肅和權(quán)威。

　　在執(zhí)行中，備案工作還需要有具體程序，會中央會出臺專門的備案規(guī)定。中監(jiān)委，省、自治區(qū)、直轄市委員會也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的備案制度，按照下備一級原則開展備案工作。

　　20.第二十五條，規(guī)定了督查、清理與評估工作。

　　經(jīng)過幾十年的發(fā)展，民進各級組織都制定了大量的規(guī)章制度，一定程度的存在文件滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要，同現(xiàn)行政策法規(guī)不一致，規(guī)章制度之間不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題。這些問題不僅影響了規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行，而且制約了制度建設(shè)的有序推進。開展清理工作，是做好規(guī)章制度立、改、廢工作的基礎(chǔ)，十分必要。會中央后續(xù)也會出臺相應(yīng)的清理工作專項規(guī)定，為開展清理工作提供具體指導(dǎo)。規(guī)章制定本身不是目的，通過健全規(guī)章制度，統(tǒng)一思想和行動，指導(dǎo)工作開展才是目的。在制度制定完成后，要注意通過培訓(xùn)、宣講、編寫輔導(dǎo)讀本、座談、征文、宣傳等方式，強化本組織成員對規(guī)章制度的學(xué)習(xí)；建立規(guī)章制度工作督導(dǎo)制度，通過專項督查和日常督導(dǎo)相結(jié)合來促進規(guī)章制度的落實，加強對下級組織制度建設(shè)方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；注重對規(guī)章實施效果的評估，不斷完善制度建設(shè)。

　　第七章 附則

　　第二十六、二十七、二十八條規(guī)定了條例的適用范圍、解釋機關(guān)和施行時間?？紤]到規(guī)章的嚴肅性和延續(xù)性，現(xiàn)行的民進規(guī)章，其名稱、體例、審批程序等與本條例規(guī)定不符的問題，需要在今后規(guī)章建設(shè)中逐步清理和完善。

　　以上便是對規(guī)章制定條例的逐條解讀。

　　三、推進落實

　　制度的生命力在于執(zhí)行，各級組織都要在責(zé)任范圍內(nèi)，緊抓落實：加強對會章和規(guī)章的宣傳和教育，開展形式多樣的宣講、培訓(xùn)活動，加大宣傳力度，建立學(xué)規(guī)章、用規(guī)章、守規(guī)章的長效機制，在全會形成按規(guī)章辦事的良好氛圍；建立工作機制，針對清理、起草、審批、備案、解釋、評估等程序要求，建立相應(yīng)的工作機制。各級組織都要加強與上級組織的工作交流以及對下級組織的監(jiān)督檢查，同時做好自身規(guī)章制度的實施評估，保障制度落實；抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部敢于嚴格自律，嚴格遵守制度、執(zhí)行制度，自然會發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，也會保持進步、贏得信任；做好人力物力保障。規(guī)章制度建設(shè)政治性、政策性、理論性強，需要培養(yǎng)鍛煉高素質(zhì)的干部隊伍。系列工作的開展，也需要做好經(jīng)費保障。

　　希望各級民進組織今后都能夠嚴格依據(jù)規(guī)章制度制定條例制定各自的規(guī)章，統(tǒng)籌“立、改、廢、釋”工作，不斷提高自身的制度建設(shè)水平。