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專訪全國人大代表蔡繼明:改革征地制度 讓農(nóng)民均等受益

發(fā)布時間:2014-03-07  來源:新華網(wǎng)

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  改革開放的飛速發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)騰飛帶來巨大勢能的同時,也將原本填充進(jìn)城市的血液進(jìn)行了清洗,大量農(nóng)民工在不斷涌向城市之余,其賴以生存的土地卻在城市化進(jìn)程的大軍中被掃蕩。受制征地制度改革本身存在的矛盾,農(nóng)村土地日益出現(xiàn)“被房地產(chǎn)化”、“低價征收高價拍賣”等現(xiàn)象,原本早已成熟的土地征地制度因此一再滯后。

  “城市化進(jìn)程實際上就是國有化進(jìn)程,城市化就意味著土地國有化,這個過程當(dāng)中,我們低價征收、高價拍賣,這就是我們所說的每年較高數(shù)額的土地出讓金。實際上,這是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的剝奪,排斥了他們平等分享工業(yè)化、城市化帶來的成果,這是不利于加快城市化進(jìn)程的?!比珖舜蟠怼⑶迦A大學(xué)教授蔡繼明在接受新華網(wǎng)記者專訪時如此表示。

  十六大以后,黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)征地制度改革,要完善補(bǔ)償機(jī)制、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),安置好被征地農(nóng)民等。從目前現(xiàn)狀來看,征地制度改革時機(jī)是否成熟?蔡繼明認(rèn)為,不是現(xiàn)在成熟,早就成熟了,實際上不僅包括征地制度,整個土地制度的改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及改革開放的進(jìn)程(相較)已經(jīng)嚴(yán)重滯后。

  黨的十七屆三中全會曾提出,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

  十八屆三中全會提出,要建立公平開放透明的市場規(guī)則,完善主要由市場決定價格的機(jī)制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,完善金融市場體系,深化科技體制改革。

  “‘逐步’二字不再提及,表明改革土地制度已經(jīng)迫在眉睫?!辈汤^明代表稱,長時間征地制度沒有(解決),積累(的)問題,(致使)矛盾越來越尖銳。(因此,)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本”,特別需要農(nóng)民能夠平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。

  清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院曾做了一份《征地制度改革問題研究》的報告,提到征地過程折射出來的是法律制度的缺陷。蔡繼明代表用了“二律背反”(互相否定,執(zhí)行一個,否定另一個)定律為記者做了解釋并表示,(我國)可以對公共利益做出一般的界定,如不以盈利為目的的就是公共利益,或者按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)定義,比如不具有排他性、不具有競爭性。

  新華房產(chǎn):就目前現(xiàn)狀來看,征地制度改革時機(jī)是否成熟?

  蔡繼明:不是現(xiàn)在成熟,早就成熟了,實際上不僅包括征地制度,整個土地制度的改革,我覺得和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及改革開放的進(jìn)程(相比)已經(jīng)嚴(yán)重滯后了。

  新華房產(chǎn):一般征地制度改革成熟的條件是什么?

  蔡繼明:不需要很高的條件,從我們《憲法》規(guī)定之日起,那個時候條件已經(jīng)具備。

  新華房產(chǎn):也就是說現(xiàn)在我國這個條件已經(jīng)算成熟的了?

  蔡繼明:是的,尤其是長時間征地制度沒有(解決),積累(的)問題,(致使)矛盾越來越尖銳,(因此,)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本”,特別需要農(nóng)民能夠平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。

  新華房產(chǎn):您剛說的主要問題和矛盾在哪里?

  蔡繼明:主要現(xiàn)在征地對農(nóng)民權(quán)益的傷害比較嚴(yán)重,會激化城鄉(xiāng)之間的矛盾,同時也會導(dǎo)致地方政府對土地財政過多的依賴,同時導(dǎo)致土地資源的浪費。

  新華房產(chǎn):改革政府經(jīng)營土地制度是否會使一些大城市的農(nóng)民暴富,造成新的分配不公,您覺得這點是不是給耕地保護(hù)增加了難度?

  蔡繼明:跟保護(hù)耕地沒有矛盾,因為耕地制度實際上(是)國家為了公眾利益的需要,同時也是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃才能納入征地的范圍,對于你說到的暴富,我們可以通過其他的手段,比如財產(chǎn)收入征收財產(chǎn)稅,征地一下子帶來的收入,將來繼承可以承受遺產(chǎn)稅。

  新華房產(chǎn):在一份清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院的《征地制度改革問題研究》的報告中,提到征地過程折射出來的是法律制度的缺陷,您覺得問題在哪里?

  蔡繼明:法律制度確實存在缺陷,多年前我提出過,我們的《憲法》中存在一種叫“二律背反”(的現(xiàn)象),就是互相否定,執(zhí)行一個,否定另一個。具體說,《憲法》第十條規(guī)定,城市的土地屬于國家所有,農(nóng)村的土地除有法律規(guī)定、國家規(guī)定外,屬于集體所有,或者說農(nóng)村絕大土地是屬于集體所有的。

  這樣規(guī)定的結(jié)果,實際上就是在我們960萬平方公里的土地上,全部土地都是公有制。按照這條規(guī)定,只要城市空間要擴(kuò)展就要占用農(nóng)村的土地,必須得變成國有,這是第一個規(guī)定。接著在第十條的第二款規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依法征收農(nóng)村的土地并給予補(bǔ)償。

  這里提出了公共利益的需要,同時也就出現(xiàn)了一個矛盾,如果一個城市建設(shè)占用農(nóng)村土地的確不是為了公共利益的需要,比如搞房地產(chǎn)開發(fā),搞商品房建設(shè),甚至招商引資搞工廠。嚴(yán)格的說,這些不屬于公共利益,征還是不征都是問題。

  《土地管理法》中怎么界定征地制度,也是援引《憲法》,把城市規(guī)劃等同于公共利益,一個城市規(guī)劃范圍絕大部分不是公共利益,除非修建公共設(shè)施等,絕大部分住宅、購物、餐飲都不是公共利益。所有《土地管理法》存在的矛盾直接是由《憲法》延伸下來的。

  我認(rèn)為,從《憲法》規(guī)定之日起就具備征地制度的成熟條件,可以對公共利益做出一般的界定,如不以盈利為目的的就是公共利益,或者按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)定義,比如不具有排他性、不具有競爭性。

  1982年的憲法首次宣布城市的土地歸國家所有。當(dāng)時也不會有太大的矛盾,那時征地很少。當(dāng)時,改革開放才四個年頭,第一私營經(jīng)濟(jì)還不允許,不涉及使用土地的問題。另外當(dāng)時城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也才剛剛開始,或者說還很不明顯,也不存在城市擴(kuò)大的問題。

  宣布城市土地歸國家所有,對經(jīng)濟(jì)、當(dāng)時的改革開放并沒產(chǎn)生多少阻礙作用。但從1982年開始,32年過去了,我們的改革開放發(fā)展的很快,大量的農(nóng)民工進(jìn)城,城市飛速發(fā)展,不斷在占用農(nóng)村的土地。城市化進(jìn)城實際上就是國有化進(jìn)程,城市化就意味著土地國有化,這個過程當(dāng)中,我們低價征收、高價拍賣。這就是我們所說的每年較高數(shù)額的土地出讓金,實際上,這是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的剝奪,排斥了他們平等分享工業(yè)化、城市化帶來的成果,這是不利于加快城市化進(jìn)程的。

  新華房產(chǎn):您認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)與保耕地紅線的關(guān)系應(yīng)該是怎樣的?

  蔡繼明:如果保證耕地紅線,要改變相應(yīng)政策,不能主張,“既要馬兒跑得好, 又要馬兒不吃草”的政策。通過各種渠道,給予補(bǔ)償,讓種糧大省的平均收入與全國平均水平相持平。

作者:張金鳳     責(zé)任編輯:徐超