農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工進(jìn)城，首選的是設(shè)區(qū)(地級(jí))以上的大城市，要求全家遷入地級(jí)以上城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構(gòu)建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應(yīng)該探索建立進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機(jī)制，從而鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中。

　　農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模異常狹小嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

　　2015年全國耕地20億畝，農(nóng)民戶均8.7畝，約為世界平均水平的1/6，約為美國的1/360。雖然都被稱為“小規(guī)模” 經(jīng)營，但中國和日本的耕地/勞動(dòng)力要素豐度(豐饒度，即富集和豐富程度——編者注)相比，仍然有較大差距。日本農(nóng)戶的耕地平均約為100畝，已達(dá)到我國多數(shù)地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn);而我國目前農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模達(dá)到50畝以上的農(nóng)戶，大概只有350萬，共經(jīng)營了3.5億畝土地。到目前為止，我國2.3億農(nóng)戶中大概只有6800萬農(nóng)戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地，流轉(zhuǎn)面積只占全部承包土地面積的三分之一。若全國農(nóng)村達(dá)到每戶100畝的規(guī)模經(jīng)營水平，需要把現(xiàn)有90%農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)移到10%的農(nóng)戶手里，這無疑是一個(gè)極其艱巨又必須完成的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

　　“三權(quán)分置”的效應(yīng)廣告

　　最近，中共中央和國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)提出，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實(shí)行集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。

　　“三權(quán)分置”順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。但是，“意見”在強(qiáng)調(diào)放活“經(jīng)營權(quán)”的同時(shí)，又嚴(yán)格限定農(nóng)地承包權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)成員內(nèi)部發(fā)包和流轉(zhuǎn)，這恐怕又會(huì)在一定程度上影響土地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)。

　　農(nóng)地承包經(jīng)營制改革應(yīng)在原有合理的法律基礎(chǔ)上推進(jìn)

　　首先，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)是允許集體土地發(fā)包和轉(zhuǎn)包給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的?！冻邪ā返谒氖邨l和第四十八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員(農(nóng)戶)有權(quán)和優(yōu)先享有承包經(jīng)營農(nóng)村集體土地的權(quán)利，并享有承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)，但并不排除非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，也不排除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

　　其次，現(xiàn)行《物權(quán)法》第四十條、第五十九條(一)、第一百二十八條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于《物權(quán)法》保護(hù)的用益物權(quán)，而用益物權(quán)人有權(quán)對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，農(nóng)村集體亦有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，集體經(jīng)濟(jì)成員也可以將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟(jì)成員。農(nóng)村集體有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人。

　　“意見”將分離后的農(nóng)地承包權(quán)認(rèn)定為集體所有制成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得承包本集體的土地，農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。這些規(guī)定又會(huì)在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，以及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，因而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

　　進(jìn)一步深化農(nóng)地承包制改革

　　首先，政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄農(nóng)地承包權(quán)，如《承包法》第二十六條第二款所規(guī)定的：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！?/p>

　　農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工進(jìn)城，首選的是設(shè)區(qū)(地級(jí))以上的大城市，要求全家遷入地級(jí)以上城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構(gòu)建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應(yīng)該探索建立進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機(jī)制，從而鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款，正是需要通過總結(jié)農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗(yàn)而加以修改的。

　　政府也不能限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，而應(yīng)按照《承包法》第三十三條所強(qiáng)調(diào)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已不可避免，這必然要求農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟(jì)組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權(quán)也難免會(huì)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排，應(yīng)該順應(yīng)這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

　　隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間的人口流動(dòng)會(huì)愈加頻繁，規(guī)模也會(huì)越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革和發(fā)展方向應(yīng)該是開放的，既要允許原有的成員進(jìn)城落戶之后通過轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)而放棄其成員權(quán)，也要允許外來的人口通過接入承包權(quán)獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。特別是在農(nóng)村集體資產(chǎn)(包括土地)股份化之后，農(nóng)民初始獲得的集體資產(chǎn)的股份完全可以自由轉(zhuǎn)讓給任何單位和個(gè)人。

　　蔡繼明(全國人大代表、民進(jìn)中央常委、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授)