一、耕地占補平衡存在的問題

　　（一）占補平衡局部做不到《土地管理法》（2004年修正，以下簡稱“現(xiàn)行法”）第三十三條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市應當確保本行政區(qū)內(nèi)耕地總量不減少。實際上，這一規(guī)定大多數(shù)省市自治區(qū)都做不到。

　　目前我國城市化還處在高速發(fā)展時期，而東中西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，且國家不斷出臺和調(diào)整區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，都需要相關省市自治區(qū)的土地用途進行大規(guī)模調(diào)整。在今后幾十年內(nèi)，至少到本世紀中期實現(xiàn)現(xiàn)代化前，許多省市自治區(qū)耕地還將減少。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃綱要》的調(diào)整方案，國土資源部可以調(diào)整各省市自治區(qū)的耕地規(guī)模，那就意味著“現(xiàn)行法”第三十三條事實上做不到，各省市自治區(qū)耕地保有量多少應在土地利用總體規(guī)劃中確定，本身并不需要定為法律。

　　各省市自治區(qū)耕地保有量是由土地利用總體規(guī)劃確定并可以做相應調(diào)整的，且在規(guī)劃范圍內(nèi)占用的耕地是不需要補充的，應明確“土地利用總體規(guī)劃之外”的非農(nóng)建設占用的耕地才必須補充。

　?。ǘ┱佳a平衡責任難兌現(xiàn) “現(xiàn)行法”第三十一條第二款規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！?/p>

　　鑒于占用耕地單位一般沒有直接補充耕地的能力，都只是繳納耕地開墾費，該條款要求占用耕地單位負責補充數(shù)量和質(zhì)量相當耕地在實際操作上難以實現(xiàn)。另外，“現(xiàn)行法”第三十二條要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。事實上，建設用地剝離耕作層土壤用于其他土地改良也不是占用耕地單位來做的，而是政府在土地一級開發(fā)（七通一平）時做的。

　　考慮到目前的“三去、一降、一補”，既然占用耕地單位已經(jīng)繳納了耕地占用稅，再交耕地開墾費，豈不是稅費重復征收？建議提高耕地占用稅稅率，廢除耕地開墾費。

　　從資源稟賦和農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟的角度看，我國各地地理環(huán)境和地質(zhì)條件差異很大，許多市縣耕地后備資源匱乏，做不到占一補一，需要在省內(nèi)統(tǒng)籌，如廣西已創(chuàng)造了省內(nèi)補充耕地指標交易的經(jīng)驗；有的省市自治區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌也做不到占一補一、占水田補水田的，可在省際間統(tǒng)籌。

　　我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，工業(yè)發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展水平高的大城市工商業(yè)用地的價值遠遠高于農(nóng)業(yè)，每平方公里城市建設用地創(chuàng)造的產(chǎn)值遠遠高于農(nóng)村建設用地和農(nóng)用地。無論是城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤，還是耕地占補平衡，如果允許在發(fā)達的工業(yè)和城市化地區(qū)與發(fā)展中的農(nóng)業(yè)地區(qū)之間進行，將極大提高我國土地資源配置的效率。

　?。ㄈ┠夸浾鹿?jié)不對應 “現(xiàn)行法”適用范圍是整個國土，第四條中已經(jīng)將全國土地劃分為“農(nóng)用地、建設用地和未利用地”，而目錄卻只有前兩項，沒有“未利用地”。建議將“未利用地”納入“現(xiàn)行法”管理范圍，并應專列一章與“農(nóng)用地”和“建設用地”相對應。

　　二、“現(xiàn)行法”修改建議

　?。ㄒ唬┙ㄗh根據(jù)第一章第四條對土地所做的“農(nóng)用地、建設用地和未利用地”的劃分，為與第五章標題“建設用地”保持對等，將第四章的標題“耕地保護”改為“農(nóng)用地”。

　　（二）建議將第三章第十九條“土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制”第五款“占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡”改為：

　　“在土地利用總體規(guī)劃之外占用耕地應與開發(fā)復墾耕地相平衡”。

　　（三）建議將第四章第三十一條第二款改為：

　　“國家實行占用耕地補償制度。土地利用總體規(guī)劃之外的非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，占用耕地的單位與復墾單位共同負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，復墾費用由雙方協(xié)商確定，復墾結果由上一級國土管理部門驗收。

　　“在省市自治區(qū)范圍內(nèi)，前款占用耕地單位和復墾單位若不屬于同一個行政區(qū)劃的，占補平衡由雙方共同的上級國土部門批準和驗收。

　　“在符合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的前提下，土地利用總體規(guī)劃之外的占補平衡由國土資源部批準驗收。”

　?。ㄋ模┙ㄗh刪除第三十二條、第三十三條。

　?。ㄎ澹┰鲈O一章為第五章“未利用地”，具體條款如下：

　　第一條：未利用地是指鹽堿地、灘涂地、沙化土地、低丘緩坡地、塌陷和壓占廢棄地等尚未列入土地利用總體規(guī)劃的土地。未利地分屬于國家和集體所有。

　　第二條：國家鼓勵各級政府、各類企業(yè)、社會團體和個人按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃開發(fā)利用未利用地。

　　未利用地被開發(fā)利用后，不改變其原有土地公有制性質(zhì)。

　　本著“誰開發(fā)，誰獲益”的原則，由低丘緩坡和鹽堿灘涂沙漠地等未利用地改造實現(xiàn)的增量土地，使用年限可以從目前的50年延長到100年。

　　國家規(guī)定不可開發(fā)的疏林地、裸地、荒草地、濕地等未利用地禁止開發(fā)。

　　第三條：在變未利用地為可利用地的過程中，要統(tǒng)籌兼顧增加建設用地、擴大耕地與生態(tài)用地。比如，被開發(fā)的未利用土地中，25%為建設用地，15%為生態(tài)用地，60%為農(nóng)業(yè)用地。

　　未利用地的開發(fā)優(yōu)先保證耕地占補平衡的實現(xiàn)。