一、耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題

　?。ㄒ唬┱佳a(bǔ)平衡局部做不到《土地管理法》（2004年修正，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“現(xiàn)行法”）第三十三條規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)內(nèi)耕地總量不減少。實(shí)際上，這一規(guī)定大多數(shù)省市自治區(qū)都做不到。

　　目前我國(guó)城市化還處在高速發(fā)展時(shí)期，而東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，且國(guó)家不斷出臺(tái)和調(diào)整區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，都需要相關(guān)省市自治區(qū)的土地用途進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整。在今后幾十年內(nèi)，至少到本世紀(jì)中期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化前，許多省市自治區(qū)耕地還將減少。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃綱要》的調(diào)整方案，國(guó)土資源部可以調(diào)整各省市自治區(qū)的耕地規(guī)模，那就意味著“現(xiàn)行法”第三十三條事實(shí)上做不到，各省市自治區(qū)耕地保有量多少應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃中確定，本身并不需要定為法律。

　　各省市自治區(qū)耕地保有量是由土地利用總體規(guī)劃確定并可以做相應(yīng)調(diào)整的，且在規(guī)劃范圍內(nèi)占用的耕地是不需要補(bǔ)充的，應(yīng)明確“土地利用總體規(guī)劃之外”的非農(nóng)建設(shè)占用的耕地才必須補(bǔ)充。

　?。ǘ┱佳a(bǔ)平衡責(zé)任難兌現(xiàn) “現(xiàn)行法”第三十一條第二款規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地?！?/p>

　　鑒于占用耕地單位一般沒(méi)有直接補(bǔ)充耕地的能力，都只是繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，該條款要求占用耕地單位負(fù)責(zé)補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)耕地在實(shí)際操作上難以實(shí)現(xiàn)。另外，“現(xiàn)行法”第三十二條要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。事實(shí)上，建設(shè)用地剝離耕作層土壤用于其他土地改良也不是占用耕地單位來(lái)做的，而是政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)（七通一平）時(shí)做的。

　　考慮到目前的“三去、一降、一補(bǔ)”，既然占用耕地單位已經(jīng)繳納了耕地占用稅，再交耕地開(kāi)墾費(fèi)，豈不是稅費(fèi)重復(fù)征收？建議提高耕地占用稅稅率，廢除耕地開(kāi)墾費(fèi)。

　　從資源稟賦和農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的角度看，我國(guó)各地地理環(huán)境和地質(zhì)條件差異很大，許多市縣耕地后備資源匱乏，做不到占一補(bǔ)一，需要在省內(nèi)統(tǒng)籌，如廣西已創(chuàng)造了省內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易的經(jīng)驗(yàn)；有的省市自治區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌也做不到占一補(bǔ)一、占水田補(bǔ)水田的，可在省際間統(tǒng)籌。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的大城市工商業(yè)用地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)，每平方公里城市建設(shè)用地創(chuàng)造的產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地。無(wú)論是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，還是耕地占補(bǔ)平衡，如果允許在發(fā)達(dá)的工業(yè)和城市化地區(qū)與發(fā)展中的農(nóng)業(yè)地區(qū)之間進(jìn)行，將極大提高我國(guó)土地資源配置的效率。

　?。ㄈ┠夸浾鹿?jié)不對(duì)應(yīng) “現(xiàn)行法”適用范圍是整個(gè)國(guó)土，第四條中已經(jīng)將全國(guó)土地劃分為“農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，而目錄卻只有前兩項(xiàng)，沒(méi)有“未利用地”。建議將“未利用地”納入“現(xiàn)行法”管理范圍，并應(yīng)專(zhuān)列一章與“農(nóng)用地”和“建設(shè)用地”相對(duì)應(yīng)。

　　二、“現(xiàn)行法”修改建議

　?。ㄒ唬┙ㄗh根據(jù)第一章第四條對(duì)土地所做的“農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”的劃分，為與第五章標(biāo)題“建設(shè)用地”保持對(duì)等，將第四章的標(biāo)題“耕地保護(hù)”改為“農(nóng)用地”。

　?。ǘ┙ㄗh將第三章第十九條“土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制”第五款“占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地相平衡”改為：

　　“在土地利用總體規(guī)劃之外占用耕地應(yīng)與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地相平衡”。

　　（三）建議將第四章第三十一條第二款改為：

　　“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。土地利用總體規(guī)劃之外的非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，占用耕地的單位與復(fù)墾單位共同負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，?fù)墾費(fèi)用由雙方協(xié)商確定，復(fù)墾結(jié)果由上一級(jí)國(guó)土管理部門(mén)驗(yàn)收。

　　“在省市自治區(qū)范圍內(nèi)，前款占用耕地單位和復(fù)墾單位若不屬于同一個(gè)行政區(qū)劃的，占補(bǔ)平衡由雙方共同的上級(jí)國(guó)土部門(mén)批準(zhǔn)和驗(yàn)收。

　　“在符合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的前提下，土地利用總體規(guī)劃之外的占補(bǔ)平衡由國(guó)土資源部批準(zhǔn)驗(yàn)收?！?/p>

　　（四）建議刪除第三十二條、第三十三條。

　?。ㄎ澹┰鲈O(shè)一章為第五章“未利用地”，具體條款如下：

　　第一條：未利用地是指鹽堿地、灘涂地、沙化土地、低丘緩坡地、塌陷和壓占廢棄地等尚未列入土地利用總體規(guī)劃的土地。未利地分屬于國(guó)家和集體所有。

　　第二條：國(guó)家鼓勵(lì)各級(jí)政府、各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用未利用地。

　　未利用地被開(kāi)發(fā)利用后，不改變其原有土地公有制性質(zhì)。

　　本著“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)獲益”的原則，由低丘緩坡和鹽堿灘涂沙漠地等未利用地改造實(shí)現(xiàn)的增量土地，使用年限可以從目前的50年延長(zhǎng)到100年。

　　國(guó)家規(guī)定不可開(kāi)發(fā)的疏林地、裸地、荒草地、濕地等未利用地禁止開(kāi)發(fā)。

　　第三條：在變未利用地為可利用地的過(guò)程中，要統(tǒng)籌兼顧增加建設(shè)用地、擴(kuò)大耕地與生態(tài)用地。比如，被開(kāi)發(fā)的未利用土地中，25%為建設(shè)用地，15%為生態(tài)用地，60%為農(nóng)業(yè)用地。

　　未利用地的開(kāi)發(fā)優(yōu)先保證耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)。