全國(guó)人大代表、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授3月1日在北京召開(kāi)的2018兩會(huì)議案建議信息發(fā)布會(huì)上透露，他在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上將提出4條有關(guān)土地制度改革的建議，這是他作為全國(guó)政協(xié)委員和全國(guó)人大代表連續(xù)15年提出關(guān)于土地制度改革的建議。

他認(rèn)為，農(nóng)村集體土地要進(jìn)入市場(chǎng)，需將憲法第十條修改為“土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種公有制”。對(duì)于征地制度，他呼吁要嚴(yán)格界定公共利益范圍。對(duì)于農(nóng)村宅基地，他建議賦予農(nóng)村宅基地完整用益物權(quán)，讓其實(shí)現(xiàn)真正流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入。

集體土地進(jìn)入市場(chǎng)需修改憲法

中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布關(guān)于土地制度改革系列文件，其中包括“三塊地”改革即農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、征地制度改革及農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案。另外，還涉及13個(gè)城市集體建設(shè)用地可用來(lái)建設(shè)租賃房及農(nóng)村宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”，宅基地使用權(quán)可適度放開(kāi)等。

“這些文件均涉及集體土地通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)入城市，與憲法有關(guān)條款矛盾?！辈汤^明說(shuō)。

我國(guó)憲法第十條規(guī)定：城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。蔡繼明認(rèn)為，國(guó)有土地、集體土地都是公有制，在堅(jiān)持公有制不變前提下，城市土地應(yīng)既允許國(guó)有土地，也允許集體土地。

蔡繼明多次提出建議，把憲法第十條改為“土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種公有制”。

“這樣修改后，《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及系列有關(guān)土地制度改革的文件才能和憲法一致，這是我連續(xù)三次提出修改憲法建議的原因?！?/p>

征地制度改革需嚴(yán)格界定公共利益

征地制度改革的關(guān)鍵是要嚴(yán)格按照公共利益原則確定征地范圍，非公共用地不應(yīng)采取政府征地做法，而應(yīng)允許集體土地入市。蔡繼明認(rèn)為，征地制度改革需進(jìn)一步探討公共利益界定問(wèn)題。

“尤其是發(fā)展經(jīng)濟(jì)算不算公共利益？”《土地管理法(修正案)》草案把國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、列入城市規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目等均列入公共利益范圍。

“這樣界定太寬泛?！辈汤^明認(rèn)為，一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能劃為公共利益。保障房安居工程、三峽大壩庫(kù)區(qū)搬遷、南水北調(diào)涉及的沿線居民搬遷等算公共利益。但建設(shè)工業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、游樂(lè)場(chǎng)等商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，涉及大量居民搬遷及相應(yīng)安置工程就不能算公共利益。他的這條建議已引起國(guó)土資源部的重視。

賦予農(nóng)村宅基地完整用益物權(quán)

談到農(nóng)村宅基地制度改革，蔡繼明認(rèn)為，關(guān)鍵要在《物權(quán)法》中賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同樣的建設(shè)用地使用權(quán)，也就是賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)。

現(xiàn)有《物權(quán)法》承認(rèn)城市宅基地城市住宅建設(shè)用地，具有完整用益物權(quán)。而農(nóng)村的宅基地就未賦予建設(shè)用地使用權(quán)。

“在城市中，開(kāi)發(fā)商拿到土地就可開(kāi)發(fā)，居民買房時(shí)擁有住宅所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證。一旦拿到這兩個(gè)證，房子就可抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，也就獲得城市住宅宅基地使用權(quán)，使用者可通過(guò)這種權(quán)限的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押獲得收益?！辈汤^明解釋。

《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地不具有住宅建設(shè)宅用地使用權(quán)，因此不允許出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。今年一號(hào)文件提出，農(nóng)村宅基地要實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”。

“農(nóng)村宅基地可建房，也可轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓范圍出現(xiàn)分歧。中央一號(hào)文件稱，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但嚴(yán)禁城里人到農(nóng)村建大宅院、別墅，但并未禁止建普通居民住宅。而一些官員則擴(kuò)展為禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房、租地、建房。

針對(duì)這點(diǎn)，蔡繼明建議，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?！凹热辉试S住宅流轉(zhuǎn)，宅基地也應(yīng)與住宅一起流轉(zhuǎn)，尤其是流轉(zhuǎn)到城市居民手中，農(nóng)村居民還可獲更高收益。”

不必?fù)?dān)心農(nóng)村無(wú)人種地問(wèn)題

歷史上土地是最好的融資手段，土地是最好的抵押品。如果土地制度不改革，城市的資本怎么進(jìn)入？

蔡繼明認(rèn)為，要想讓城市資本和工商界人士和大學(xué)農(nóng)林專業(yè)畢業(yè)的碩士生、博士生回到農(nóng)村，就必須進(jìn)行土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革了，產(chǎn)權(quán)清晰了，市場(chǎng)化程度高了，資本投在農(nóng)村比在城市獲得更高收益，資本自然會(huì)進(jìn)入農(nóng)村。

“只有社會(huì)資本和各種農(nóng)業(yè)人才參與，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能實(shí)現(xiàn)。我們根本沒(méi)必要擔(dān)心誰(shuí)來(lái)種地、誰(shuí)來(lái)搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！辈汤^明說(shuō)。