蔡繼明:市場應(yīng)在土地資源配置中起決定性作用
3月2日,全國“兩會”即將召開之際,全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明對外公布了今年將提交的建議,主要涉及土地制度改革、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革、《土地管理法修正案(草案)》的修改等話題。
蔡繼明在《關(guān)于推進(jìn)我國土地制度改革的建議》中提出,深化我國土地制度改革最核心的問題就是要強(qiáng)調(diào)市場在土地資源配置中起決定性作用。因此,他提出應(yīng)在《土地管理法修正案(草案)》中規(guī)定:“國家實(shí)行國土資源市場配置制度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理,負(fù)面清單之外的空間則由市場配置。”
在土地制度改革方面,蔡繼明還提出,應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)公共利益需要限定征地范圍?!肮怖娴男枰钦鞯氐谋匾疤幔荒芎唵卧趪窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展與公共利益需要之間劃等號,也不能把‘由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)的需要’作為征地理由?!绷硗?,在農(nóng)村宅基地制度改革中,蔡繼明認(rèn)為,村民已獲得的宅基地使用權(quán),應(yīng)賦予其完整的用益物權(quán),可以繼承和有償退還給集體,也可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。
隨著《農(nóng)村土地承包法》的修改,目前農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款全面推開的法律障礙已經(jīng)消除,但農(nóng)房抵押貸款仍難以推進(jìn),蔡繼明認(rèn)為,主要原因是現(xiàn)行的土地管理法不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn),物權(quán)法也沒有賦予農(nóng)村宅基地用益物權(quán)屬性,而擔(dān)保法則明確禁止農(nóng)村宅基地抵押?!稗r(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓,而大多數(shù)村莊已經(jīng)實(shí)現(xiàn)一戶一宅,甚至大量進(jìn)城務(wù)工戶的宅基地已經(jīng)閑置,所以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人?!?/p>
因此,蔡繼明建議在土地管理法中取消對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制,允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在村莊之間和城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn);修改《物權(quán)法》相關(guān)內(nèi)容,賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán),使農(nóng)村集體宅基地與城市國有宅基地具有同等的權(quán)益;取消《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條對農(nóng)村宅基地抵押的限制。
蔡繼明認(rèn)為,《土地管理法修正案(草案)》(簡稱草案)的部分條款也需要進(jìn)行相應(yīng)修訂。例如:將“只允許土地利用總體規(guī)劃確定的工礦倉儲、商服等用地,并經(jīng)合法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”,修改為“擴(kuò)大國有土地有償使用范圍、減少非公益性用地劃撥外,還必須放寬市場準(zhǔn)入門檻,只要不侵占公共設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)用地和必不可少的生態(tài)用地,一切國有土地、集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)均應(yīng)允許入市”。
值得關(guān)注的是,2017年8月,原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥等13個(gè)城市試點(diǎn)開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。那么,試點(diǎn)的不斷推進(jìn)將對土地制度改革又會產(chǎn)生什么影響呢?
蔡繼明在回答《中國建設(shè)報(bào)》記者上述提問時(shí)表示:“目前一些城市試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地建租賃房是一個(gè)很大的突破,雖然范圍還不是很大,但可以預(yù)期效果是好的,將來很可能會大范圍推廣。按照現(xiàn)有法律,只有城市和國有土地上設(shè)置了建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村地區(qū)可以在集體土地上建設(shè)自住房、公共設(shè)施等,但不能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),宅基地也不能出租和轉(zhuǎn)讓。所以政府允許在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房是一個(gè)重大的突破,這就等于將建設(shè)用地的使用權(quán)出租給了集體所有制成員以外的使用者,意味著農(nóng)村集體土地也可以出租轉(zhuǎn)讓,這為集體土地入市開了更大的口子,并為城中村的改造和小產(chǎn)權(quán)房的治理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?!?/p>