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以改革創(chuàng)新推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級

發(fā)布時(shí)間:2013-09-11  來源:人民日報(bào)

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  城鎮(zhèn)化一端連接工業(yè)化、信息化,一端帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在和轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的最大希望所在。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,最重要的是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級。打造這樣的城鎮(zhèn)化升級版,必須依靠改革創(chuàng)新驅(qū)動,特別是合理確定城鎮(zhèn)化方針和推進(jìn)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制改革。

  調(diào)整“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針

  以改革創(chuàng)新提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級,首先應(yīng)合理確定城鎮(zhèn)化方針,以明確城鎮(zhèn)化方向。我國一度實(shí)行積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、適當(dāng)發(fā)展中等城市、嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化方針。這一方針無疑是從當(dāng)時(shí)我國實(shí)際出發(fā),符合改革開放前期農(nóng)村人口占絕大多數(shù)、生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)基本國情的。發(fā)展小城鎮(zhèn)投入少、見效快,既有利于農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程,也有利于“三農(nóng)”問題的解決。然而,到20世紀(jì)90年代后期,“以小為主”的城鎮(zhèn)化造成的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、效率低下等問題突出出來,城鎮(zhèn)發(fā)展開始向“以大為主”轉(zhuǎn)變。但這只是實(shí)踐上的轉(zhuǎn)變,城鎮(zhèn)化方針并沒有調(diào)整。

  城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、社會進(jìn)步達(dá)到一定程度的產(chǎn)物。從國際經(jīng)驗(yàn)看,城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本上呈S形曲線三階段走勢。第一階段為S形曲線底部,農(nóng)村人口主要向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,可稱之為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化階段;第二階段為S形曲線挺起的中部,以鄉(xiāng)村和中小城鎮(zhèn)人口向大城市轉(zhuǎn)移和集中為主要特征,可稱之為大城市主導(dǎo)階段;第三階段為S形曲線頂部,以大城市尤其是超大城市中心區(qū)人口向郊區(qū)遷移為新動向,可稱之為逆城鎮(zhèn)化階段。以此衡量,我國在改革開放前期的20年成功走過了第一階段,隨即進(jìn)入第二階段,是合乎規(guī)律的發(fā)展。如果仍然堅(jiān)持“以小為主”,甚至認(rèn)為只有突出小城鎮(zhèn)式城鎮(zhèn)化才是中國特色,那么,在理論上就是一種誤讀和誤導(dǎo),會模糊城鎮(zhèn)化的階段性特征;在實(shí)踐上則會阻礙城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級。近一個(gè)時(shí)期,農(nóng)村并村組建中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn),中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又急于升級為建制鎮(zhèn),以鎮(zhèn)為龍頭的城鎮(zhèn)化大有卷土重來之勢。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化率超過52%、實(shí)際上早已步入“以大為主”的發(fā)展階段,這一趨勢應(yīng)引起警覺。因?yàn)槌擎?zhèn)化效率和效益同城市規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系是普遍規(guī)律,不顧這一規(guī)律,固守以小為主“鋪攤子”式的城鎮(zhèn)化,勢必助長盲目圈地占地、投資開發(fā),造成資源浪費(fèi)、成本升高,使城鎮(zhèn)化偏離轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的方向。因此,“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針到了需要改革調(diào)整到以大為主、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了。

  著力推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民市民化

  我國城鄉(xiāng)二元人口、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)由來已久。隨著改革開放后進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民與日俱增,這種二元結(jié)構(gòu)也帶到城市中來,形成城市中的二元結(jié)構(gòu)。在住房、就業(yè)、看病、上學(xué)、社會保障等方面,城市大都將本市居民和進(jìn)城農(nóng)民區(qū)分開來,實(shí)行差別化政策。然而,人口普查和人口抽樣調(diào)查則把在城鎮(zhèn)居住半年以上的人口登記為城鎮(zhèn)常住人口,即統(tǒng)計(jì)口徑上的城鎮(zhèn)人口。目前全國流動人口約2.6億,其中2億左右為進(jìn)城農(nóng)民,形成一定程度的城鎮(zhèn)人口虛張。但虛張多少,要做出實(shí)事求是的估量。有學(xué)者把非農(nóng)業(yè)人口認(rèn)定為城鎮(zhèn)人口,則目前的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。如此“去虛張”未免有些矯枉過正,因?yàn)槿魏螄遥ǔ鞘袊页猓┑某擎?zhèn)人口中都包含一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口。怎樣確定合理的農(nóng)業(yè)人口占比?新中國成立60多年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明,城鎮(zhèn)轄區(qū)人口中非農(nóng)業(yè)人口占75%左右、農(nóng)業(yè)人口占25%左右較為正常,有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)此計(jì)算,現(xiàn)在的實(shí)際城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)在50%左右,比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)少約3500萬人。如此,目前2億進(jìn)城農(nóng)民中扣除虛張部分,其余1.65億左右理應(yīng)通過戶籍制度改革轉(zhuǎn)變?yōu)橥惺忻褚粯拥某擎?zhèn)居民。

  改革試點(diǎn)的情況表明,只要設(shè)計(jì)周全、方案具體、措施得力,二元戶籍制度改革的困難和問題可以得到解決。關(guān)鍵是提高認(rèn)識,將二元戶籍制度改革提高到消除城鎮(zhèn)化虛張、事關(guān)城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度來認(rèn)識。首先,改革二元戶籍制度,逐步實(shí)行統(tǒng)一的居住證制度,可以從根本上消除就業(yè)、購房、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面長期存在的不平等,使進(jìn)城農(nóng)民可以同城市居民一樣人盡其才,促進(jìn)城市自然資本、產(chǎn)出資本、社會資本更有效地物盡其用、財(cái)盡其效,從而產(chǎn)生人、物、財(cái)1+1+1>3的疊加效應(yīng),釋放提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的正能量。其次,進(jìn)城農(nóng)民工因?yàn)殡y以在城鎮(zhèn)定居,一般會將其收入所得做“三三制”分配:本人生活費(fèi)支出1/3,寄給農(nóng)村家屬1/3,剩下1/3用作春節(jié)返鄉(xiāng)探親交通、年貨、禮物等項(xiàng)支出。這樣,2億農(nóng)民工在城市拉動的主要是固定資產(chǎn)投資,對消費(fèi)的貢獻(xiàn)率很低。如果通過戶籍制度改革使進(jìn)城農(nóng)民變?yōu)槭忻?,其配偶、子女等隨之進(jìn)城安居,就會由拉動投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌酉M(fèi)為主,有效地消除城市規(guī)模、人口等的虛張,推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展向消費(fèi)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。

  改革政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化機(jī)制

  城鎮(zhèn)化包括人口、經(jīng)濟(jì)、社會以及政治、文化等多方面內(nèi)容,核心是人口的城鎮(zhèn)化,最終目的是為了滿足人的全面發(fā)展的需要。然而,一些地方存在的以征地和土地買賣先行帶動城鎮(zhèn)擴(kuò)張的現(xiàn)象,往往脫離滿足人的全面發(fā)展需要的宗旨。2000年—2010年,全國城市建成區(qū)域面積由2.24萬平方公里增加到4.01萬平方公里,增長79%;同期城鎮(zhèn)人口由45906萬增加到66978萬,增長45.9%。二者相比,土地城鎮(zhèn)化增幅是城鎮(zhèn)人口增幅的1.7倍。至于城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等的建設(shè)跟不上土地城鎮(zhèn)化步伐的現(xiàn)象更是隨處可見。目前,我國城市經(jīng)濟(jì)密度(單位面積產(chǎn)值)只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的幾分之一;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)發(fā)展長期滯后;不少城市空氣、水、固體廢物和噪聲污染嚴(yán)重。其實(shí),土地不過是承擔(dān)自然、產(chǎn)出、人力、社會資本運(yùn)作的載體,其規(guī)模應(yīng)根據(jù)滿足人的需要和資本積聚的程度來定,而不能倒過來——先擴(kuò)大載體規(guī)模再集聚資本、填充人力,變成為城鎮(zhèn)化而造城、遷人。

  當(dāng)前,土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化積累起來的問題和矛盾如果不認(rèn)真解決,就會產(chǎn)生城鎮(zhèn)化方向走偏的風(fēng)險(xiǎn)。首先是脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前,信息化和信息產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長正在引發(fā)第三次產(chǎn)業(yè)革命,現(xiàn)代城鎮(zhèn)化必須依靠信息化、工業(yè)化驅(qū)動。如果依靠征地賣地支撐城鎮(zhèn)化,憑借大片廉價(jià)土地吸引投資和勞動力,重投入、輕產(chǎn)出,重速度、輕效益,就會陷入脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動和滋生城市經(jīng)濟(jì)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)。其次是脫離以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。如果失地農(nóng)民不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償,一些人斷了務(wù)農(nóng)的路又不能成為真正的市民,就業(yè)和收入不穩(wěn)定,就會增加落入拉美“城市化陷阱”的風(fēng)險(xiǎn),背離以城帶鄉(xiāng)、城市反哺農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化方向。還應(yīng)看到,如果長期推行政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化,將土地財(cái)政用過了頭,就有可能累積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),給改革發(fā)展帶來隱患。

  因此,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,需要改革政府主導(dǎo)型機(jī)制,特別是改革地方政府土地財(cái)政機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制和各級政府公共服務(wù)事權(quán)改革,認(rèn)真研究中央和地方間的財(cái)力事權(quán)關(guān)系,以財(cái)力定事權(quán),完善轉(zhuǎn)移支付制度,健全公共財(cái)政體系,構(gòu)建地方稅體系,促進(jìn)形成有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的稅收制度。

 ?。ㄔ醋裕?span>中國社會科學(xué)院中國特色社會主義理論體系研究中心,執(zhí)筆:田雪原)
(責(zé)任編輯 施海燕)
作者:     責(zé)任編輯:shihaiyan