對于低度分工型和權(quán)利限制型貧困人口，主要應(yīng)依靠推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化來釋放他們自身的致富積極性；

　　對于剛性貧困人口，需依賴政府以轉(zhuǎn)移支付為主的救助服務(wù)。

　　1.貧困人口概念與類別

　　一般而言，“貧困”是指成年人及其家庭難以獲得一定數(shù)量的生活資料，營養(yǎng)難以保障，社會交往半徑嚴(yán)重壓縮，并無法通過代際繁衍改善的狀況。具體來說：

　　在較長的時間里，一個人的營養(yǎng)供給要考慮基本維生素、蛋白質(zhì)及微量元素的攝入。根據(jù)我國目前的食品價格狀況，一個成年人必須每天支出相當(dāng)于五斤面粉價格的費(fèi)用來購買食品，也就是至少需要15元，否則難以保障健康生存。

　　一個人的正常生活及社會交往需要居住、穿衣、出行、通信，以保持起碼的體面，這些都需要花錢。媒體曾報道，一個家庭數(shù)口人只有一條褲子可穿，這意味著這個家庭的交往半徑會受到嚴(yán)重限制。

　　一個家庭的生存狀況還需要通過子女受教育得到改善，這就需要教育支出。

　　根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，如果人均食品開支最低標(biāo)準(zhǔn)為每日15元，即每年5475元，再按照恩格爾系數(shù)59%計(jì)算，則人均年收入低于9280元時，即可認(rèn)為該家庭處于貧困狀態(tài)。2020年，我國這個貧困標(biāo)準(zhǔn)之下的農(nóng)村人口約為1.2億，占農(nóng)村人口總數(shù)的41%。

　　相對貧困與絕對貧困概念有很大的局限性，因?yàn)殛P(guān)于貧困的三個特征在不同時代會有所不同，所以“絕對”一說并不成立，國際上現(xiàn)在也不使用這個概念。40年前有彩電、冰箱、洗衣機(jī)“三大件”的家庭是富裕人口，現(xiàn)在僅有這幾件電器很可能是貧困人口。我們需要用歷史的眼光來判定貧困人口的類別。

　　從國家政策的角度，貧困人口必須只占一個國家總?cè)丝诘纳贁?shù)，否則扶貧政策沒有意義。扶貧政策必須考慮政策實(shí)施的具體環(huán)境，有效的政策要針對貧困的成因下功夫。若不考慮戰(zhàn)爭、瘟疫等非常規(guī)因素引起的貧困，可以把貧困劃為三個類別。

　　低度分工型貧困。工業(yè)革命前，因?yàn)樯鐣止に降停?jīng)濟(jì)效率低下，人類社會總體上處于貧困狀態(tài)。這種狀況與人口沒有多少關(guān)系，因?yàn)榧词谷丝谏?，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受限于技術(shù)水平，也不會有很高的余糧率。古代中國是當(dāng)時世界上農(nóng)業(yè)效率最高的國家，按臺灣學(xué)者趙岡的估算，宋朝人均原糧占有量最高曾達(dá)到約900市斤，但那個時代多數(shù)人務(wù)農(nóng)，勞動力不易轉(zhuǎn)移，這導(dǎo)致宋朝的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)與居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)和其他朝代相比沒有明顯變化。

　　權(quán)利限制型貧困。這是指部分人口因無法享受正常經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利而引起的貧困。多數(shù)情況下，處于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的國家會形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民群體得到的公共服務(wù)水平低，自由流動遇到的歧視性政策壁壘和價格扭曲造成的隱形利益剝奪會使農(nóng)民難以進(jìn)入社會分工體系，只能從事小農(nóng)經(jīng)營，無法擺脫貧困狀態(tài)。

　　剛性貧困。這是指與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和結(jié)構(gòu)改善關(guān)聯(lián)度很低的貧困。很多國家即使社會分工程度已經(jīng)很高，社會權(quán)利平等方面有了顯著改善，還是有一部分人口要依賴社會救助才能擺脫貧困，一般性的社會發(fā)展政策不能改善他們的生活水平。我國學(xué)界對這部分貧困人口的脫貧理論研究尚不夠深入，因此需要我們特別關(guān)注。

　　剛性貧困人口首先是農(nóng)村失能、半失能人口。目前，這些人中的大部分與他們所在家庭平均計(jì)算收入，容易通過統(tǒng)計(jì)核算實(shí)現(xiàn)“脫貧”。為解決這一問題，目前我國已正式啟動個人破產(chǎn)制度試點(diǎn)，該制度實(shí)行以后，這部分貧困人口將很容易暴露出來。

　　剛性貧困人口中還有一部分易被人們忽視。他們沒有殘疾，也能正常生活，卻因?yàn)檎J(rèn)知能力低下難以進(jìn)入現(xiàn)代分工體系，或者只能從事一些邊緣化的工作，甚至身陷犯罪組織。西方學(xué)者對貧困與認(rèn)知能力的關(guān)聯(lián)性作過研究，發(fā)現(xiàn)沒有明顯身心殘疾的剛性貧困人口在認(rèn)知能力上相對較差，具體表現(xiàn)為注意力不集中、自律能力差、記憶力不強(qiáng)以及對復(fù)雜事物的判斷能力低下等。這些人在就業(yè)市場上沒有競爭力，容易陷入貧困狀態(tài)。這并不是因?yàn)樗麄冇忻黠@的遺傳疾病，也不是因?yàn)閼卸瑁饕且驗(yàn)樗麄冊谏L發(fā)育期營養(yǎng)不良、受環(huán)境影響染上不良嗜好或受原始宗教影響形成不良生活習(xí)慣和消極價值觀等，這會對他們的認(rèn)知能力產(chǎn)生不可逆的傷害。筆者在云南調(diào)研時注意到，有些地區(qū)的群眾從小就養(yǎng)成了大量飲用土酒的習(xí)慣，這會嚴(yán)重影響兒童大腦發(fā)育。有的地方則存在“性散漫”現(xiàn)象，異性之間的性行為比較隨便，導(dǎo)致男性責(zé)任意識不強(qiáng)，女性身心受到持久傷害，這些均不利于形成積極進(jìn)取的商業(yè)文化。對于剛性貧困人口來說，一般的開發(fā)式扶貧舉措作用十分有限，相關(guān)投資實(shí)際上等于浪費(fèi)。

　　2.近40年來脫貧工作的基本經(jīng)驗(yàn)

　　總體而言，我國針對以上三類貧困人口的脫貧政策是一并推進(jìn)的，但近40年的脫貧工作也有重點(diǎn)區(qū)分，盡管多數(shù)時候這種差異不是出于有意的安排。

　　改革開放政策是第一類貧困人口迅速脫貧的主要原因。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革增加了農(nóng)民的有效工作時間，基本消除了農(nóng)民自留地與原集體耕地的生產(chǎn)率差異，使我國糧食產(chǎn)量增速超過人口增速，一舉解決了溫飽問題。

　　市場化改革提高了國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也為解決第二類貧困問題創(chuàng)造了條件。城市化、工業(yè)化使我國社會分工水平大幅提高，農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與城市勞動生產(chǎn)率、農(nóng)民收入與市民收入的差距縮小，全國平均恩格爾系數(shù)逐步降低至30%左右，大多數(shù)居民的實(shí)際生活水平超過聯(lián)合國設(shè)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)。這同時也是消除城鄉(xiāng)居民權(quán)利不對稱的過程。只要人民有創(chuàng)業(yè)、擇業(yè)和遷徙的自由，并享有平等權(quán)利，就會努力改變自己的生存狀態(tài)，脫貧奇跡歸根結(jié)蒂是人民自己的創(chuàng)造力使然。

　　政府職能轉(zhuǎn)化為解決剛性貧困問題提供了可能。市場的力量對于解決剛性貧困問題存在局限性。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，剛性貧困問題主要依靠家庭負(fù)擔(dān)、家族接濟(jì)和社區(qū)慈善來緩解，而對于地域性的剛性貧困，傳統(tǒng)社會無法提供解決辦法?，F(xiàn)代社會主要依靠政府解決這個問題。中國政府最早的減貧行動是1982年在甘肅、寧夏推行的“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，后來又在1994年開始八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，并在2001年頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，這一系列國家扶貧行動主要針對區(qū)域性的剛性貧困問題。2013年年底，中國農(nóng)村全方位扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧模式，國家加大了扶貧政策的力度，形成脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧政策使國家對貧困戶的信息有了更準(zhǔn)確的把握。此外，我國已經(jīng)基本建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，為解決剛性貧困問題提供了基礎(chǔ)性制度。

　　綜上，我們可以產(chǎn)生這樣幾個判斷：（1）無論按照什么標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)承認(rèn)中國減貧事業(yè)取得了巨大成功。（2）按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作取得全面勝利后，可以考慮采用恩格爾系數(shù)高于59%的聯(lián)合國貧困標(biāo)準(zhǔn)。（3）從減貧事業(yè)的歷程看，農(nóng)村居民進(jìn)入城市社會分工體系，是實(shí)現(xiàn)脫貧的基本路徑。（4）對于第一、二類貧困人口，主要應(yīng)依靠推進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化來釋放他們自身的致富積極性；對于剛性貧困人口，需依賴政府以轉(zhuǎn)移支付為主的救助服務(wù)。

　　3.未來脫貧工作模式轉(zhuǎn)變

　　2020年全面建成小康社會之后，我國要通過推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制內(nèi)生化，將由政府強(qiáng)力動員的短期運(yùn)動型脫貧轉(zhuǎn)化為由法治保障、市場主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)的常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，使國家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔?，?shí)現(xiàn)社會公平正義。為此，要注意以下幾方面工作。

　　第一，建立正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源評價指標(biāo)體系，一定時期內(nèi)不適用人口穩(wěn)定脫貧政策的區(qū)域不應(yīng)成為政府的開發(fā)目標(biāo)區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施開發(fā)式扶貧。

　　第二，改進(jìn)扶貧移民政策。應(yīng)重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策，在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農(nóng)戶的生活、工作區(qū)域，使農(nóng)村社會成為包括專業(yè)農(nóng)戶在內(nèi)的中產(chǎn)階層為主的社會。事實(shí)上，國家越是現(xiàn)代化，農(nóng)村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計(jì)劃中，應(yīng)考慮將完全依賴社保計(jì)劃的剛性貧困人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，避免現(xiàn)行就近移民政策帶來的新移民與原有居民爭奪資源的弊端。

　　第三，精準(zhǔn)脫貧政策實(shí)施過程中，要將“市場瞄準(zhǔn)”與“政府瞄準(zhǔn)”結(jié)合起來?！笆袌雒闇?zhǔn)”主要看貧困戶出售勞動產(chǎn)品和服務(wù)的凈收益，“政府瞄準(zhǔn)”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產(chǎn)品的價值。前一指標(biāo)更能反映農(nóng)戶脫貧的潛力。從長期看，我國不可能專門設(shè)立針對貧困人口的投資項(xiàng)目；貧困人口要與其他從業(yè)人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業(yè)解決收入問題。依靠企業(yè)興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農(nóng)業(yè)園是不可持續(xù)的。對于不能進(jìn)入勞動分工體系的失能、半失能人口，現(xiàn)有的就地提供護(hù)理扶助的做法實(shí)際效果并不好，需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的濟(jì)貧制度解決他們的基本生存問題。

　　第四，使用新的政策用語。2020年以后，應(yīng)以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業(yè)扶助政策目標(biāo)人群”與“低保政策目標(biāo)人群”，而不再以城鄉(xiāng)區(qū)別。同時，用“預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制”替代“精準(zhǔn)脫貧”。這有利于明確政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)收入分配政策的轉(zhuǎn)型。

　　第五，堅(jiān)持以城市化引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展，大力發(fā)展小型城市。研究表明，農(nóng)業(yè)區(qū)距離城區(qū)超過半小時車程，并不利于農(nóng)業(yè)吸引人力資本。我國中西部地區(qū)的城市首位度不宜過高，應(yīng)采取綜合措施發(fā)展小型城市。城市房價過高是阻礙農(nóng)村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個問題不解決，將影響我國成為真正的高收入國家。

　　第六，應(yīng)撤并部分貧困地區(qū)的縣級行政區(qū)單元。研究發(fā)現(xiàn)，貧困程度越高的縣，人均財(cái)政支出越大，它們屬于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴型經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)活力低下。這類縣的人口規(guī)模小，有的地域規(guī)模也非常小。舉例來說，我國陜南地區(qū)雖未被劃入深度貧困地區(qū)，但也算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，該地竟有25個縣級行政區(qū)。財(cái)政資金無力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應(yīng)較大幅度合并貧困地區(qū)縣級行政單元，將干部人均國內(nèi)生產(chǎn)總值作為機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員編制的主要參考指標(biāo)，降低人口比例指標(biāo)的影響權(quán)重。

　　第七，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以發(fā)放食物券為主要手段的低收入人群營養(yǎng)改善計(jì)劃。國家應(yīng)采取多種措施鼓勵農(nóng)村貧困人口進(jìn)城，將農(nóng)村居民貧困問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕栴}，以提高脫貧政策的實(shí)施效率，更好地消除貧困代際傳遞現(xiàn)象?？梢酝ㄟ^對舉家進(jìn)城的部分農(nóng)村低收入家庭發(fā)放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結(jié)，為農(nóng)村小塊土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

　　第八，加大對剛性貧困人口的救助力度，加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口的老人扶助計(jì)劃及兒童教育與營養(yǎng)計(jì)劃。在現(xiàn)有幫扶基礎(chǔ)上，每個幼童和小學(xué)生的午餐補(bǔ)助增加五元，學(xué)生規(guī)模在360人以上的小學(xué)建立配置廚師的餐廳，大幅豐富食品品種。對400萬貧困老人每年發(fā)放1000元食物券，建立農(nóng)村分戶登記制度，完善貧困老人財(cái)產(chǎn)與收入數(shù)據(jù)資料。建立貧困孕產(chǎn)婦扶助計(jì)劃，按每人2000元補(bǔ)貼，實(shí)行住院分娩。對約60萬失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對約100萬半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建立護(hù)理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國民營養(yǎng)計(jì)劃，用食物券替代現(xiàn)金。經(jīng)計(jì)算，以上全部開支總計(jì)約170億元，其中新增開支估計(jì)不超過100億元，護(hù)理公寓建設(shè)資金可以通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)村宅基地制度改革籌措。這些發(fā)展計(jì)劃如能落實(shí)，對于國家財(cái)政不會造成負(fù)累，而意義卻十分重大。對剛性貧困人口中有基本勞動能力的人群，可以通過累退性負(fù)所得稅鼓勵他們到城市從事簡單的工作。

　　作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、民進(jìn)中央?yún)⒄h政特邀研究員

　　鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《群言》2020年第8期