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祁述裕、徐春曉|深化文化市場綜合執(zhí)法改革:演進、挑戰(zhàn)與建議

發(fā)布時間:2021-06-24     來源:山東社會科學(xué)

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  作為政府管理的末端環(huán)節(jié),行政執(zhí)法的運行效能影響政策執(zhí)行效果,與公民基本權(quán)益、企業(yè)利益和市場秩序緊密相關(guān)。[1]2015年4月,中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》(中央編辦發(fā)〔2015〕15號)在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)的138 個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點,以推進綜合執(zhí)法,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。2018年3月,中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,將深化行政執(zhí)法體制改革確定為深化機構(gòu)改革的重要任務(wù)。如何有序推進和深化行政執(zhí)法改革,成為政府治理創(chuàng)新的重要命題。綜合行政執(zhí)法是我國在推動行政執(zhí)法體制改革方面的重要創(chuàng)新,它是伴隨著相對集中處罰權(quán)制度的建立而逐漸發(fā)展和成熟的改革理念。政府條塊分割、上下同構(gòu)的管理體制導(dǎo)致機構(gòu)林立、各自為政,執(zhí)法權(quán)力的橫向配置分散化,縱向配置則趨于雷同,這種碎片化的行政執(zhí)法體制迫切需要進行整體性重構(gòu)。糾正這種碎片化執(zhí)法是一個系統(tǒng)工程,這使得我國行政執(zhí)法體制改革必須由單項改革轉(zhuǎn)為綜合改革。隨著“全面依法治國”的提出,綜合行政執(zhí)法體制改革成為國家執(zhí)法能力建設(shè)的重要組成部分。

  文化市場綜合執(zhí)法改革是我國綜合行政執(zhí)法改革的重要領(lǐng)域,由中宣部統(tǒng)籌部署,相關(guān)部門共同推進,自2004年正式開始試點。十余年來,各地政府圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理效能這條主線,針對文化市場監(jiān)管中長期存在的職能交叉、監(jiān)管空白、多層執(zhí)法和多頭執(zhí)法等問題,通過重新組建各級文化綜合執(zhí)法機構(gòu),重新配置執(zhí)法權(quán)力,逐漸理順了文化市場綜合行政執(zhí)法體制。圍繞文化市場綜合執(zhí)法改革,學(xué)界大多從以下幾個方面展開研究。一是以北京、重慶、山東等不同地區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法改革情況為例,探討文化市場綜合執(zhí)法的改革經(jīng)驗和面臨的困境;二是分析文化市場綜合執(zhí)法改革中形成的典型模式;三是研究文化市場綜合執(zhí)法的體制機制和立法問題??傮w來看,目前文化市場綜合執(zhí)法的研究成果較少,缺乏對文化市場綜合行政執(zhí)法歷程較為全面的梳理和總結(jié),對文化市場綜合執(zhí)法體制改革的新進展和面臨的新困境缺乏足夠的關(guān)注。

  本文將以文化市場綜合執(zhí)法改革以來的政策法規(guī)和改革舉措為基本依據(jù),梳理我國文化市場綜合執(zhí)法改革的基本歷程,從執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)力、制度建設(shè)等方面總結(jié)文化市場綜合行政執(zhí)法改革的特點和規(guī)律,分析面臨的挑戰(zhàn),并就下一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革提出建議。

  一、文化市場綜合行政執(zhí)法改革的發(fā)展進程

  2002年11月,黨的十六大部署推進文化體制改革。2003年6月,中央召開了全國文化體制改革試點工作會議。作為文化體制改革的一部分,文化市場綜合執(zhí)法改革從2004年開始,大致經(jīng)歷了探索試點、全面推進和深化改革三個階段。

 ?。ㄒ唬┨剿髟圏c階段

  20世紀(jì)80年代末,中央和地方的有關(guān)部門開始逐步探索文化市場綜合執(zhí)法,將隸屬于一個部門的多支執(zhí)法隊伍整合,或通過部門整合實現(xiàn)執(zhí)法隊伍的整合,或通過行政委托的方式將多個部門的行政執(zhí)法職責(zé)委托給某一執(zhí)法隊伍行使。

  深圳市是我國最早開始進行文化市場綜合執(zhí)法改革的城市之一。1989年,深圳市通過推動文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視等文化管理部門的合并,實現(xiàn)了文化市場行政執(zhí)法隊伍的整合,成立了文化稽查隊統(tǒng)一負(fù)責(zé)文化市場綜合執(zhí)法。2002年8月22日,國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)〔2002〕17號),授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中的行政處罰權(quán)工作。為解決文化市場管理長期存在的職能交叉、多層執(zhí)法等現(xiàn)象,2004年8月,中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)中宣部等七部門《關(guān)于在文化體制改革綜合性試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的意見》(中辦發(fā)〔2004〕24號),直轄市、縣級市和縣現(xiàn)有的文化局、廣播電視局、新聞出版局合并,設(shè)立文化廣電新聞出版局,統(tǒng)一履行原文化局、廣播影視局、新聞出版局等部門的行政管理職能,正式確定在北京、上海、浙江、廣東、重慶、深圳、沈陽、西安、麗江等9個文化體制改革綜合性試點地區(qū)開展綜合執(zhí)法改革試點。2005年6月,9個試點地區(qū)綜合執(zhí)法改革基本完成,形成了各具特點的綜合執(zhí)法模式,為下一階段的改革提供了經(jīng)驗。

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  2005年12月,中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2005〕14號),明確提出要整合有關(guān)行政執(zhí)法隊伍,組建文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu),逐步推開文化市場綜合執(zhí)法改革。2007年,按照中央要求,綜合執(zhí)法改革工作在面上進一步推開,新增了保定、鞍山、南京、淮安、仙桃、??诘?9個試點地區(qū),試點工作全面提速。2009年9月,中宣部、中央編辦、原文化部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進文化市場綜合執(zhí)法改革工作的意見》(中宣發(fā)〔2009〕25號),要求推動全國范圍內(nèi)直轄市、副省級及副省級以下城市開展綜合執(zhí)法改革,并明確了時間表和路線圖。同年10月,全國綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗交流會議在杭州召開,標(biāo)志著綜合執(zhí)法改革進入全面推進階段。2011年12月6日,原文化部部務(wù)會議審議通過了《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》,2012年2月1日正式施行。該辦法的出臺,是對過去十多年改革經(jīng)驗的制度性總結(jié),為文化市場綜合執(zhí)法的規(guī)范化運行打下了基礎(chǔ)。

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  2016年3月,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》(中辦發(fā)〔2016〕20號,全國進入深化文化市場綜合執(zhí)法改革階段。一是中央層面建立中宣部、原文化部、全國“掃黃打非”辦、教育部等10個成員單位組成的全國文化市場管理工作聯(lián)席會議制度,97%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、89%的省轄市、69%的區(qū)縣成立文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,對本轄區(qū)文化市場管理和綜合執(zhí)法工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);二是將《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》規(guī)定的執(zhí)法事項全部納入執(zhí)法范圍,切實履行規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任,并開始探索跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法;三是綜合執(zhí)法制度機制進一步完善,印發(fā)《文化市場舉報辦理規(guī)范》《文化市場綜合執(zhí)法檔案管理辦法》等7部綜合執(zhí)法規(guī)范,推進綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

  十九大以來,深化行政執(zhí)法體制改革繼續(xù)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。2018年2月召開的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,明確提出要深入推進綜合行政改革,完善綜合行政執(zhí)法體制。十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,提出了“深化行政執(zhí)法體制改革,進一步整合行政執(zhí)法隊伍,繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法”的要求。

  為落實黨和國家機構(gòu)改革中提出的要求,五大執(zhí)法領(lǐng)域分別啟動了新一輪市場綜合行政執(zhí)法改革。2018年11月14日,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2018〕59號),從六個方面對深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革作出全面而深入的部署,希望能夠進一步破解文化市場綜合行政執(zhí)法的體制機制障礙,建立健全制度機制和運行機制,提升執(zhí)法效率。該文件的發(fā)布意味著深化文化市場綜合執(zhí)法改革進入新的階段。

  二、文化市場綜合行政執(zhí)法改革的演進特點

  回顧多年的改革進程,可以發(fā)現(xiàn)文化市場綜合改革在執(zhí)法主體、改革模式、行政執(zhí)法權(quán)力配置等方面呈現(xiàn)出以下幾個特點。

  (一)文化市場綜合執(zhí)法主體逐漸統(tǒng)一

  統(tǒng)一執(zhí)法主體是新一輪文化市場綜合執(zhí)法改革的重要任務(wù)。作為行政執(zhí)法活動的承擔(dān)者,根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定,行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任??梢?,是否具備獨立的行政執(zhí)法主體資格是行政執(zhí)法主體成立的關(guān)鍵條件。各地自推進文化市場綜合執(zhí)法改革以來進行了不同的探索,也形成了不同的行政執(zhí)法主體。主要包括三類:一是由?。ㄖ陛犑校┱跈?quán)、可以自身名義進行執(zhí)法的獨立行政執(zhí)法機構(gòu);二是不具備獨立行政執(zhí)法資格、以文化主管部門名義進行執(zhí)法的執(zhí)法機構(gòu);三是同樣不具備獨立行政執(zhí)法資格、以地方綜合行政執(zhí)法局名義進行執(zhí)法的執(zhí)法機構(gòu)。

  2018 年推動的最新一輪文化市場綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場綜合執(zhí)法主體作為深化改革的重要任務(wù),要求無論直轄市還是市、縣兩級文化市場綜合執(zhí)法隊伍,都要統(tǒng)一歸口相關(guān)文化和旅游行政部門管理,并以文化和旅游行政部門名義實施執(zhí)法。該改革意見下發(fā)后,過去獨立于文化和旅游部門之外的執(zhí)法機構(gòu)開始以文化和旅游部門的名義進行執(zhí)法,全國文化市場綜合執(zhí)法主體形成逐漸統(tǒng)一的態(tài)勢。

  (二)機構(gòu)改革是推進文化市場綜合改革的重要動力

  政府機構(gòu)改革是推進文化市場行政執(zhí)法改革的重要動力。文化市場綜合執(zhí)法改革與文化領(lǐng)域機構(gòu)改革緊密交織在一起,即在文化、廣播電視、新聞出版等幾個文化行政管理部門合并為“大文化”管理部門后,原隸屬于不同文化管理部門的文化執(zhí)法隊伍在組建后的新部門內(nèi)整合為一個綜合執(zhí)法機構(gòu),綜合行使原由各文化行政管理部門執(zhí)法機構(gòu)行使的各類執(zhí)法權(quán)。

  不同地區(qū)的文化管理部門進行了不同程度的大部制改革,也意味著文化市場行政執(zhí)法權(quán)綜合范圍的大小。這種通過外部機構(gòu)合并推動內(nèi)部行政執(zhí)法權(quán)集中的方式,形成的是“一對一”的管理局面,即一個行政主管部門對一個行政執(zhí)法機構(gòu),但隨著黨和國家機構(gòu)改革的進一步推進,新聞、出版和電影的管理職能從文化管理部門劃分出來,“一對一”的局面被打破,又形成了“一對多”的管理關(guān)系。如何理順黨委宣傳部門、文化和旅游管理部門以及文化綜合執(zhí)法機構(gòu)的關(guān)系,成為未來需要解決的一個重要問題。

 ?。ㄈ┪幕袌鼍C合行政執(zhí)法改革模式呈現(xiàn)多樣化

  自文化市場綜合執(zhí)法改革啟動以來,各地根據(jù)機構(gòu)改革、行政體制改革的不同情況,形成了不同的文化市場綜合行政執(zhí)法模式。

  一是文化行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法。即踐行“大文化”理念,在文化、廣播影視和新聞出版(版權(quán))等文化行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實行綜合行政執(zhí)法。隨著文化管理的大部門制確立,文化市場行政執(zhí)法的綜合范圍不斷擴大,旅游、體育等也被納入文化市場行政執(zhí)法范圍內(nèi)。文化行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法形成的執(zhí)法組織,主要包括地區(qū)政府直屬機構(gòu)和文化行政部門(現(xiàn)為文旅管理部門)內(nèi)設(shè)或下屬機構(gòu)。其中,直轄市文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)多為市政府直屬機構(gòu),由地方法規(guī)進行規(guī)定和授權(quán),擁有獨立的執(zhí)法主體資格,上海、北京等地長期以來都有獨立的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu);其他大部分市、縣則多為文化行政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或下屬二級機構(gòu),不具備獨立的執(zhí)法主體資格,以文化行政管理部門的名義進行執(zhí)法,受其管理。

  二是將文化市場行政執(zhí)法納入跨行業(yè)、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。在具體的改革實踐中,撤銷專門的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu),將其功能或職責(zé)并入成立的跨部門、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法機構(gòu)中,由綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使本地各領(lǐng)域的綜合執(zhí)法權(quán)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計,山東省已有多個地區(qū)將文化市場綜合執(zhí)法納入跨領(lǐng)域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法,包括日照市、萊蕪市、膠州市、滕州市、高密市等。[2]

 ?。ㄋ模┬姓?zhí)法權(quán)配置是文化市場綜合執(zhí)法改革的主線

  執(zhí)法權(quán)的配置是指行政職權(quán)在各個職能部門之間分配、調(diào)整與取消等[3],推進行政執(zhí)法權(quán)橫向和縱向的合理配置是行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。在綜合執(zhí)法改革中,將行政執(zhí)法權(quán)賦予哪些政府機關(guān)是要解決的重點問題。

  文化市場行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出由分散到集中的特點。行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置又被稱為功能性分配,即根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)作用客體的不同和承擔(dān)任務(wù)的不同而對行政執(zhí)法權(quán)進行橫向水平性分割,形成功能性權(quán)力,從而使行政執(zhí)法主體呈現(xiàn)出專業(yè)差別。[4]行政執(zhí)法權(quán)橫向配置過于分散就會導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)力分散在多個管理部門,執(zhí)法隊伍過多、過濫。[5]過去文化市場行政執(zhí)法權(quán)力分散在文化、廣電、新聞、出版、文物等多個部門,多頭執(zhí)法問題非常突出,改由一個機構(gòu)綜合行使多個管理部門的行政執(zhí)法權(quán),可以改善執(zhí)法上的“分割治理”現(xiàn)象。因此,在文化市場綜合改革中,行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出由分散到集中的特點,并且橫向集中范圍越來越大,除了在“大文化”領(lǐng)域內(nèi)集中,還進行了跨行業(yè)、跨領(lǐng)域集中。將旅游市場執(zhí)法職責(zé)和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍,是黨的十九屆三中全會部署的重要任務(wù)。最終,文化、出版、廣播電視、電影、文物、旅游等六大領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán),以及“掃黃打非”和安全生產(chǎn)等執(zhí)法事項全部由文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)行使。

  文化市場行政執(zhí)法權(quán)的縱向配置則呈現(xiàn)出明顯的向下轉(zhuǎn)移特點:一是減少省級執(zhí)法事項,取消省級文化市場執(zhí)法隊伍,省級文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)只負(fù)責(zé)全省的文化市場行政執(zhí)法的指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé),負(fù)責(zé)全省重大執(zhí)法案件的監(jiān)督指揮等;二是減少執(zhí)法層級,逐步實現(xiàn)同城一支隊伍,設(shè)區(qū)的市只保留其中一級執(zhí)法隊伍,壓實基層文化市場執(zhí)法職責(zé),“同城一支隊伍”正是減少市、縣執(zhí)法層級的主要措施,截至2019年底,已有198個市(州、盟)完成市、縣兩級執(zhí)法隊伍的整合改革任務(wù);三是通過授權(quán)或委托方式將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道一級。

  三、深化文化市場綜合執(zhí)法改革面臨的挑戰(zhàn)

  自2018年黨和國家機構(gòu)改革和新一輪文化市場綜合執(zhí)法改革啟動以來,通過對文化機構(gòu)的重新設(shè)置、機構(gòu)職能的重新配置以及運行制度的完善,文化市場綜合執(zhí)法改革進入新階段,形成了新局面。但在深化改革的過程中,老問題與新問題交織,成為進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革所必須面臨的挑戰(zhàn)。

 ?。ㄒ唬┪幕袌鼍C合執(zhí)法的法律法規(guī)滯后

  1.文化市場監(jiān)管立法滯后,影響市場的規(guī)范發(fā)展。首先,立法效力層次偏低,對文化市場監(jiān)管的支撐作用有限。目前,監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)多是一些條例、規(guī)定、通知、辦法,在法律層面缺少對文化市場監(jiān)管的規(guī)定;地方法規(guī)和規(guī)范性文件較多,其法律效應(yīng)更多針對地方監(jiān)管問題,與現(xiàn)有的針對個別領(lǐng)域出臺的具體性法律一樣,都不能有效引導(dǎo)文化市場監(jiān)管的全局工作。其次,法律體系有待完善,存在監(jiān)管空白區(qū)。在保護知識產(chǎn)權(quán)、加強新興網(wǎng)絡(luò)市場執(zhí)法監(jiān)管等許多方面都存在立法滯后現(xiàn)象,有關(guān)法律規(guī)范集中分布在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)經(jīng)營場所、音像市場、文藝演出市場和出版等幾個特定領(lǐng)域[6],加之執(zhí)法手段單一,面對如此龐大的市場,執(zhí)法人員常常疲于應(yīng)付。

  2.綜合執(zhí)法機構(gòu)的現(xiàn)實情況與法律規(guī)定有沖突。首先,執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)不符合法律規(guī)定?!缎姓幜P法》第十六條規(guī)定,國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。但目前文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)接受同級文化和旅游行政部門的管理,為文化和旅游行政管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或下屬事業(yè)單位,其機構(gòu)性質(zhì)與上述規(guī)定相違背,主體合法性屢遭質(zhì)疑。其次,委托執(zhí)法合法性問題亟待解決。根據(jù)《行政處罰法》第十八條規(guī)定,依據(jù)依法行政的原則,文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)要獲得行政機關(guān)的委托實施行政處罰,必須要有相應(yīng)的法律、法規(guī)或者規(guī)章作為依據(jù)?!段幕袌鲂姓?zhí)法管理辦法》第二條規(guī)定,各級人民政府文化行政管理部門或者經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的其他執(zhí)法機構(gòu)依法行使文化市場行政執(zhí)法權(quán)。從目前文化市場綜合執(zhí)法權(quán)來源來看,并沒有相關(guān)法律法規(guī)對文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的委托執(zhí)法做出規(guī)定,而多是通過規(guī)范性文件對委托執(zhí)法進行規(guī)定,缺乏法律、法規(guī)或規(guī)章作為依據(jù),不符合上位法的相關(guān)規(guī)定,因此委托執(zhí)法的合法性仍待商榷。

 ?。ǘ┙y(tǒng)一文化市場綜合執(zhí)法主體會產(chǎn)生較多問題

  新一輪改革中為實現(xiàn)“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)督”,要求文化市場綜合執(zhí)法隊伍以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法,并受其管理。這實際上是指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的相對集中,指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)是行政管理職責(zé)的權(quán)力體現(xiàn)和權(quán)力延伸,與行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)等其他行政執(zhí)法權(quán)力不同,其對象不是行政相對人。指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的出發(fā)點是尊重文化行政管理部門長期對文化市場監(jiān)管的歷史,以及管理文化執(zhí)法隊伍的經(jīng)驗、實踐。[7]指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的相對集中是通過對文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)的統(tǒng)一規(guī)定實現(xiàn)的,即文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)成為文化和旅游管理部門的下屬機構(gòu),以其名義進行執(zhí)法,統(tǒng)一了執(zhí)法主體,但推進中也產(chǎn)生了一些問題。

  1.以文旅部門名義進行執(zhí)法,與多個文化行政管理部門產(chǎn)生沖突。中辦發(fā)《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》在省、自治區(qū)層面明確,“各省、自治區(qū)文化和旅游部門整合文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé),在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上,履行本地區(qū)執(zhí)法指導(dǎo)監(jiān)督、大案要案督辦、跨區(qū)域重大案件查處和組織協(xié)調(diào)等職能”;在直轄市和市、縣層面,明確“各直轄市和市縣兩級要整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍,統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播影視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責(zé),并承擔(dān)‘掃黃打非’有關(guān)工作任務(wù),由相關(guān)文化和旅游部門負(fù)責(zé)管理并以部門名義實施執(zhí)法”,但在實際執(zhí)法工作中仍然存在部分執(zhí)法領(lǐng)域不能確定行政執(zhí)法主體的現(xiàn)象。此次黨和國家機構(gòu)改革中,中央、省級文化和旅游、廣播電視、新聞出版部門分設(shè),市、縣的新聞出版從文廣新三局合一的管理體制中剝離,形成了文化分管局面。當(dāng)涉及文化和旅游市場之外的執(zhí)法案件時,其實際的主管部門為宣傳、廣播電視、新聞出版等部門,但目前規(guī)定所有執(zhí)法均以文化和旅游主管部門的名義進行。由于行政執(zhí)法主體是責(zé)權(quán)統(tǒng)一的主體,以其名義執(zhí)法則要承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任,所以文化和旅游市場以外的案件是否應(yīng)該以文化和旅游管理部門的名義進行執(zhí)法,各地各部門對此都存在爭議。執(zhí)法主體的不確定性會對具體執(zhí)法措施的施行產(chǎn)生影響,如最后下達(dá)的執(zhí)法文書中蓋哪個部門的章意味著哪個部門對案件負(fù)法律責(zé)任,當(dāng)執(zhí)法主體不明晰時,這就會成為有爭議的問題。

  2.部分地區(qū)歸口文化和旅游管理部門管理的改革難度很大。文化市場綜合執(zhí)法改革試點以來,各地經(jīng)過探索形成了不同的改革模式,組成了不同的文化市場綜合執(zhí)法主體。全國“一刀切”地推行文化市場綜合執(zhí)法隊伍歸口文化和旅游管理部門管理,不符合部分地區(qū)的實際情況,實施起來難度較大。2015年4月,中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》,確定在全國138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作,提出了行業(yè)綜合執(zhí)法,跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法和區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法三種改革試點模式,很多地區(qū)將文化作為重點試點領(lǐng)域。新一輪改革意見將文化市場綜合執(zhí)法主體和主管部門統(tǒng)一為文化和旅游管理部門,受該舉措影響較大的主要為直轄市和文化市場綜合執(zhí)法被納入綜合行政執(zhí)法局的地區(qū)。直轄市通過設(shè)立市政府直屬的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)集中行使多個部門的行政執(zhí)法權(quán),以獨立的名義做出行政處罰,其改革難度主要在于:市政府直屬的文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)在行政級別上明顯高于作為文化和旅游局二級機構(gòu)的執(zhí)法機構(gòu),具有較大的執(zhí)法自主權(quán),且地方政府已通過出臺地方法規(guī)對其進行授權(quán),認(rèn)定其作為文化領(lǐng)域的執(zhí)法主體。新一輪的改革舉措在一定程度上并不符合地方法規(guī)對文化市場綜合執(zhí)法主體的規(guī)定,且因打破已經(jīng)形成的較為成熟的運作模式帶來新的問題,如執(zhí)法機構(gòu)降級后的協(xié)調(diào)、日常工作的匯報存在困難等。

  在文化市場行政執(zhí)法被納入跨部門、跨領(lǐng)域執(zhí)法的地區(qū),通過成立綜合行政執(zhí)法局來集中行使不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán),如文化、交通、城管、水利等多個領(lǐng)域。該模式中文化市場執(zhí)法與其他領(lǐng)域執(zhí)法合并以后,原先的文化市場執(zhí)法隊伍被打散,與其他領(lǐng)域的執(zhí)法人員重新組建綜合性的執(zhí)法隊伍,負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的所有執(zhí)法事項,接受綜合行政執(zhí)法局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),以綜合行政執(zhí)法局的名義進行執(zhí)法。如果根據(jù)最新一輪改革意見統(tǒng)一歸口文化和旅游部門管理,并以其名義進行執(zhí)法,則相當(dāng)于將文化執(zhí)法重新剝離。因此,對于執(zhí)行綜合行政執(zhí)法局模式的地區(qū),在沒有單獨設(shè)立文化市場執(zhí)法隊伍的情況下,進行文化市場綜合執(zhí)法的歸口調(diào)整,改革難度很大。

 ?。ㄈ┪幕袌鼍C合執(zhí)法運行機制亟待健全和優(yōu)化

  1.內(nèi)部執(zhí)法程序的規(guī)范化程度不夠。行政執(zhí)法程序的設(shè)定應(yīng)在保障行政相對人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)執(zhí)法效率最大化。內(nèi)部執(zhí)法程序涉及的是各部門之間的協(xié)作關(guān)系,與外部執(zhí)法程序相比,行業(yè)管理部門之間的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系通常缺乏規(guī)范性的約束,并且在部門利益至上的影響下,相關(guān)部門之間的協(xié)作會缺乏動力,導(dǎo)致各種協(xié)作問題的出現(xiàn)。如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),某地區(qū)的工商行政管理部門在對文化企業(yè)進行營業(yè)登記時,未對文化部門做好“雙告知”工作,文化企業(yè)雖取得了工商行政管理部門的營業(yè)許可,但其他方面無法滿足文化行政管理部門的專項許可要求,問題出現(xiàn)后各部門間又互相推諉,給企業(yè)造成了經(jīng)濟損失。目前文化行政管理部門之間、文化行政管理部門與其他管理部門間的信息交流都不夠順暢,已有信息在綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)中并未有效發(fā)揮作用,信息資源浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。事實上,共享信息的最大障礙不在于技術(shù),而在于缺乏規(guī)范化、制度化的信息共享機制,因而難以形成充分的動力和約束力。

  2.文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管部門間權(quán)責(zé)不明晰。將文化市場的監(jiān)管分為事前、事中與事后三個階段,文化行政管理部門與文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)通常會在事中與事后監(jiān)管上產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明、邊界不清等問題。隨著改革的深入,文化管理部門的事前審批職責(zé)和文化市場綜合執(zhí)法的末端監(jiān)管職責(zé)各自清晰,但在事中監(jiān)管上的職責(zé)交叉或監(jiān)管空白問題則較為嚴(yán)重。各地對事中、事后監(jiān)管的理解不盡相同,加之不同文化領(lǐng)域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管難易程度不同,使得執(zhí)法機構(gòu)和行政管理部門都更傾向于將復(fù)雜、耗費人力的監(jiān)管事項的責(zé)任推給對方,更為常見的是文化行政管理機構(gòu)將事中監(jiān)管職責(zé)部分或全部推給綜合執(zhí)法機構(gòu),使其承擔(dān)過多的事中監(jiān)管任務(wù)。

 ?。ㄋ模┪幕袌鰣?zhí)法隊伍建設(shè)有待加強

  1.文化市場綜合執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)亟待提升。對具體行政行為來說,行政執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)會在很大程度上影響執(zhí)法效果。目前,文化市場綜合執(zhí)法人員整體的職業(yè)素養(yǎng)有了很大提升,但依舊存在很多問題。一是綜合執(zhí)法人員統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入制度、資質(zhì)認(rèn)證制度和職稱評定制度均需要進一步完善。沒有明確規(guī)范的門檻設(shè)定、能力評價和晉升規(guī)范影響了整體隊伍的形象公信力和執(zhí)法能力的公允度。二是綜合執(zhí)法人員的政治素質(zhì)亟待提升。文化市場綜合執(zhí)法涉及意識形態(tài)、文化安全和政治穩(wěn)定,復(fù)雜的文化表現(xiàn)形式、多元的文化內(nèi)容和多變的文化市場環(huán)境均對執(zhí)法人員的政治敏銳度提出了更高的要求,能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、在關(guān)鍵問題上站穩(wěn)立場、在關(guān)鍵時刻主動作為,是目前文化市場執(zhí)法人員亟待提升的能力。三是應(yīng)對新型執(zhí)法要求的業(yè)務(wù)能力亟待提升。當(dāng)前文化市場執(zhí)法范圍不斷擴大,新的文化業(yè)態(tài)、虛擬的文化空間和無界的文化傳播都對執(zhí)法人員的科技水平和專業(yè)能力提出了新的要求。對于新業(yè)態(tài)、新事物、新問題的回避、推脫和濫權(quán)在一定程度上造成了監(jiān)管缺位、監(jiān)管空白和監(jiān)管不適等問題,如何適應(yīng)移動化、碎片化、多元化、實時化的執(zhí)法需求,是當(dāng)前執(zhí)法隊伍面臨的現(xiàn)實問題。

  2.文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)力量薄弱的問題亟待解決。一是與蓬勃發(fā)展的文化市場相比,綜合執(zhí)法人員的數(shù)量明顯不足,特別是基層一線執(zhí)法人員短缺的問題突出,身兼多職、一崗多責(zé)的現(xiàn)象較為普遍。二是執(zhí)法人員的身份編制問題亟待解決,事業(yè)編與行政編混用、主力人員借調(diào)、臨時外借人員、行政管理編制占用執(zhí)法機構(gòu)編制等問題也時有發(fā)生。三是存在執(zhí)法隊伍老齡化、非專業(yè)化問題,難以應(yīng)對日益增長的新型執(zhí)法要求和較強的執(zhí)法壓力,對執(zhí)法頻率、執(zhí)法密度和執(zhí)法效度均有所影響。四是執(zhí)法人員的基礎(chǔ)保障不到位。在物質(zhì)配備上,一些基本的執(zhí)法設(shè)備、執(zhí)法裝備欠缺,執(zhí)法經(jīng)費嚴(yán)重不足,新科技在執(zhí)法硬件上的引入使用明顯落后于實際需求,私器公用、公器私用的問題屢見不鮮。

  四、深化文化市場綜合執(zhí)法改革的建議

  (一)推進文化市場綜合執(zhí)法制度建設(shè)

  1.推進全國統(tǒng)一立法。首先,盡快完善、出臺《文化市場綜合執(zhí)法管理條例》。2019年7月5日,文化和旅游部辦公廳就《文化市場綜合執(zhí)法管理條例(征求意見稿)》向全社會公開征求意見,旨在根據(jù)地方政府、學(xué)界以及社會提出的意見,進行修改完善。其次,盡快明確文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的法律地位,通過出臺規(guī)范性文件解決執(zhí)法權(quán)來源問題。

  2.完善、細(xì)化現(xiàn)有法規(guī)。文化市場監(jiān)管立法工作急需將實踐中行之有效的措施制度化,加快有關(guān)法律法規(guī)的完善、修訂和立法等工作。尤其要加快對行業(yè)監(jiān)管空白的立法工作,掌握行業(yè)新動態(tài)和出現(xiàn)的新問題,建立健全法律法規(guī)體系,根據(jù)時代和行業(yè)發(fā)展特點,加快制定實施細(xì)則,促進文化市場管理的規(guī)范化和法治化。一是要完善當(dāng)前較為薄弱的立法領(lǐng)域,細(xì)化法規(guī)內(nèi)容,填補互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法的空白,尤其提升網(wǎng)絡(luò)文化交易、互聯(lián)網(wǎng)文化傳播、旅游市場等監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性和完善性,對法律法規(guī)中操作性差的法律條款進一步修訂或增加法律解釋,提高可操作性。二是規(guī)范自由裁量權(quán),完善文化市場行政相對人的法律救濟途徑。在法規(guī)細(xì)則不完善的情況下,為避免執(zhí)法者對行政處罰裁量權(quán)的不正當(dāng)使用,需通過法規(guī)或規(guī)范性文件對執(zhí)法人員的權(quán)力進行限制,制定裁量標(biāo)準(zhǔn),對執(zhí)法者的法定授權(quán)進行合理約束。

  3.強化地方立法。在加強地方立法時要高度重視創(chuàng)新,既要堅持原則,又要立足實際、有所創(chuàng)造。各設(shè)區(qū)的市,要在充分考慮人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及立法需要、立法能力等因素基礎(chǔ)上,積極推進地方立法進程,鼓勵先行先試。

  (二)根據(jù)地方實際靈活解決文化市場綜合執(zhí)法主體問題

  1.根據(jù)不同執(zhí)法主體,制定相應(yīng)的工作流程。以誰的名義進行執(zhí)法對行政執(zhí)法來說是至關(guān)重要的問題,這意味著在權(quán)責(zé)一致原則下,執(zhí)法主體要為其做出的執(zhí)法決策負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。目前,深化文化市場綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場行政執(zhí)法主體作為重要內(nèi)容,但各有關(guān)部門對執(zhí)法主體的理解和實施存在爭議,如何解決以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法與文化分管制之間的矛盾將成為未來一段時間內(nèi)的重點問題。建議在各有關(guān)部門對執(zhí)法主體表述存在爭議的情況下,先行擱置,允許地方根據(jù)實際情況對執(zhí)法主體進行裁定,即不強制規(guī)定必須以文化和旅游管理部門的名義實施處罰,尊重地方文化管理的復(fù)雜性,靈活選擇文化市場綜合執(zhí)法主體,并根據(jù)執(zhí)法主體的不同來調(diào)整案件線索分發(fā)、案件指導(dǎo)、案件督辦等環(huán)節(jié),規(guī)定相關(guān)的復(fù)議和訴訟責(zé)任。具體來說,以文化和旅游管理部門名義進行執(zhí)法的案件,案件線索的分發(fā)、案件判定的主要意見以及相關(guān)的復(fù)議和訴訟責(zé)任由文化和旅游管理部門主要負(fù)責(zé);若新聞出版、廣播電視等其他文化行政管理部門為執(zhí)法主體,則由相關(guān)部門負(fù)責(zé)主要的審核、指導(dǎo)和督辦,并承擔(dān)相應(yīng)的行政復(fù)議和訴訟責(zé)任。

  2.文化市場行政執(zhí)法被納入跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)可根據(jù)實際情況做出調(diào)整。已經(jīng)將文化市場行政執(zhí)法納入跨領(lǐng)域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū),若將文化市場綜合執(zhí)法的部分從地方綜合行政執(zhí)法機構(gòu)中剝離出來,重新歸口文化和旅游管理部門管理并以其名義進行執(zhí)法,難度較大,未必能實現(xiàn)改革預(yù)想的效果和目標(biāo)。因此,可考慮允許此類地區(qū)根據(jù)地方實際情況進行選擇,通過建立文化和旅游管理部門與綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的溝通協(xié)作機制,在信息共享、線索提供等方面規(guī)范合作。

 ?。ㄈ┻M一步健全文化市場綜合執(zhí)法工作運行機制

  1.厘清文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門的職責(zé)范圍,明確事中、事后監(jiān)管邊界,避免文化行政管理機構(gòu)因事中監(jiān)管的復(fù)雜性而將除事前審批之外的監(jiān)管職責(zé)全部推給執(zhí)法端。隨著行政審批制度改革的深化,事前審批逐漸簡化,行政審批部門和行政執(zhí)法部門分離,事中、事后監(jiān)管在文化市場管理中更加重要。與事前審批的明確性相比,明晰文化行政管理機構(gòu)與文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)在事中、事后監(jiān)管上的權(quán)責(zé)邊界更為重要,難度也更大。完善的權(quán)責(zé)清單制度可以幫助解決職能交叉和互相推諉、監(jiān)管空白的問題,通過依法界定每個部門、機構(gòu)和崗位的職責(zé)與權(quán)限,不僅可以實現(xiàn)職權(quán)法定,更有利于用規(guī)范化的手段和方式解決事中、事后監(jiān)管上的混亂。因此,須加快制定、完善和細(xì)化各文化管理領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單,并及時補充和調(diào)整監(jiān)管事項,建立完善的文化市場監(jiān)管權(quán)責(zé)清單制度。

  2.充分發(fā)揮文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)議事作用。目前全國自上而下形成了文化市場聯(lián)合執(zhí)法工作聯(lián)席會議制度,并成立了各級文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2017年,全國文化市場管理工作聯(lián)席會議第一次全體會議召開,聯(lián)席會議制度的初衷在于建立跨部門跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制,推動地方文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法,但目前文化市場聯(lián)席會議制度和文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組并未充分發(fā)揮作用。為建立健全部門間協(xié)調(diào)議事機制,應(yīng)充分重視和強化文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及文化市場聯(lián)席會議制度在協(xié)調(diào)議事中的作用。第一,隨著文化和旅游管理部門的合并,以及文化市場綜合執(zhí)法范圍的擴大,在執(zhí)法工作中需協(xié)調(diào)的機構(gòu)和單位會更加復(fù)雜。因此,可根據(jù)實際情況,對地方各級文化市場管理工作聯(lián)席會議的成員單位進行適當(dāng)補充。第二,自上而下地加強聯(lián)席會議制度建設(shè),尤其需加強中央層面聯(lián)席會議制度的建設(shè),適當(dāng)增加全國聯(lián)席會議和聯(lián)絡(luò)人會議的次數(shù),建立聯(lián)絡(luò)員小組,并通過定期匯報工作、聯(lián)合培訓(xùn)等方式加強成員小組之間的聯(lián)系。第三,通過各地黨委政府發(fā)布文件,確認(rèn)文化市場管理工作小組為正式機構(gòu),確保其常態(tài)化。

  3.規(guī)范審批與執(zhí)法信息共享機制。前端審批與末端執(zhí)法信息的互通是完善事前、事中、事后監(jiān)管的必備條件。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)分開配置,容易出現(xiàn)各自為政、信息互不共享的現(xiàn)象。近年來,審批、監(jiān)管與執(zhí)法信息的共享意識在加強,也取得了明顯的進步,但信息共享程度還有待提升,如目前行業(yè)管理部門會對文化企業(yè)的名字以及地址等信息進行公布,但這些信息對執(zhí)法端來說并不完備,執(zhí)法所需信息必須更加細(xì)致,如IP、電話以及提交的各種材料等。這些審批信息是在執(zhí)法中確定當(dāng)事人身份、住址、聯(lián)系方式等的主要方式。另外,執(zhí)法信息也會為審批端所用,對審批行為做出提示和指導(dǎo),若審批和執(zhí)法信息有沖突、相矛盾,會涉及法律問題。因此,需做好全國文化市場技術(shù)監(jiān)管與服務(wù)平臺和各級行政區(qū)劃數(shù)據(jù)平臺之間的接入,針對目前存在的信息更新頻率低下、信息錄入不能滿足辦案需求的問題,提升平臺數(shù)據(jù)更新頻率和信息錄入的及時性。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),執(zhí)法機構(gòu)所需的審批信息有時還需要通過人情關(guān)系的方式獲得,雖然審批信息與執(zhí)法信息的共享一直在被強調(diào),但尚沒有通過制度化的形式對其進行規(guī)范。因此,應(yīng)對信息公開和共享的頻率和內(nèi)容提出要求,形成信息共享的動力機制。

 ?。ㄋ模┻M一步推進綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)[8]

  1.加強文化市場綜合執(zhí)法能力建設(shè),鍛造“火線上的隊伍”。一是要明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的屬性定位,形成與執(zhí)法職能相匹配的機構(gòu)定位,將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿文化市場管理的全過程。合理配置綜合執(zhí)法機構(gòu)的行政編制與事業(yè)編制,保證機構(gòu)的編制總數(shù),對相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)做合理分配,保證機構(gòu)的穩(wěn)定性。二是做好平穩(wěn)過渡銜接,順應(yīng)當(dāng)前文化管理職責(zé)改革和文旅融合發(fā)展的趨勢,合理配置黨委和政府之間的監(jiān)管職能和執(zhí)法職責(zé),做好相應(yīng)監(jiān)管權(quán)能的平穩(wěn)移交和有效銜接,防止出現(xiàn)監(jiān)管真空,在職能劃轉(zhuǎn)中嚴(yán)格厘清行政管理、綜合執(zhí)法、基礎(chǔ)保障等不同職能崗位人員的轉(zhuǎn)隸規(guī)則,防止出現(xiàn)亂崗亂責(zé)現(xiàn)象。三是嚴(yán)格設(shè)定職業(yè)門檻和資質(zhì)管理,把好執(zhí)法人員的進入關(guān),盡量避免在執(zhí)法崗位中使用借調(diào)、外聘和派遣人員,保證專人專職,探索形成執(zhí)法資格年檢、執(zhí)法資質(zhì)等級管理和執(zhí)法資格吊銷等制度,強化約束。

  2.完善綜合執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)保障,增強執(zhí)法力量的戰(zhàn)斗力和向心力。一是做好存量人才的培訓(xùn)提升,形成規(guī)范化、常態(tài)化、定期化的人員培訓(xùn)制度;參照宣傳文化單位公務(wù)員管理要求進行干部任免,綜合執(zhí)法人員依法依規(guī)參照公務(wù)員法管理;建立專項業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)機制,對工作人員在崗在職進行學(xué)術(shù)研究、技能提升等予以一定的支持獎勵。二是做好增量人員的選拔招募,實行管理素質(zhì)、專業(yè)技能和政治素養(yǎng)并重的評價標(biāo)準(zhǔn),進一步優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu),特別注重對有技術(shù)背景、專業(yè)背景和特殊才能人員的招募聘用,全面提高管理效能。三是加強執(zhí)法經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施保障。著力保障執(zhí)法裝備及時到位,不斷增強對于智能化執(zhí)法終端設(shè)備和綜合智能管理平臺的改造提升。

  注釋:

  [1]參見呂普生:《中國行政執(zhí)法體制改革40年:演進、挑戰(zhàn)及走向》,《福建行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期。

  [2]參見曹啟鵬:《文化體制改革實踐中文化市場綜合執(zhí)法改革的可行性路徑選擇》,《克拉瑪依學(xué)刊》2018年第2期。

  [3]參見戢浩飛:《肖登輝論綜合執(zhí)法權(quán)的合理配置——基于執(zhí)法權(quán)發(fā)展面向的分析》,《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2017年第3期。

  [4]參見郝宗鈺:《論我國行政執(zhí)法主體的權(quán)力配置及監(jiān)督》,貴州大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

  [5]參見史文清:《行政執(zhí)法權(quán)力配置的幾個問題》,《理論前沿》2004年第20期。

  [6]參見劉繼萍:《文化市場監(jiān)管立法的突出問題與對策》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第2期。

  [7]參見文化和旅游部文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局:《深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革》,《中國機構(gòu)改革與管理》2019年第2期。

  [8]本部分由課題組成員孫博撰寫,特此說明。

  祁述裕:民進中央?yún)⒄h政特邀研究員,中央黨校(國家行政學(xué)院)文史部創(chuàng)新工程首席專家,教授,博士生導(dǎo)師,享受國務(wù)院特貼專家。

  徐春曉:中國傳媒大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)管理學(xué)院博士研究生。

作者:祁述裕 徐春曉     責(zé)任編輯:張禹
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